Manovre estive 2011, legge stabilità, DLgs correttivo (anno 2011)

LE MANOVRE ESTIVE 201 E LA LEGGE DI STABILITA’

Di Arturo Bianco

1) IL DL N. 98/2011

IL PUBBLICO IMPIEGO

Articolo 16, comma 1 Al fine di raggiungere i risparmi previsti in materia di pubblico impiego, un regolamento adottato su proposta del Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, potrà dettare la proroga per le sole amministrazioni statali di 1 anno dei limiti alle assunzioni, per tutte le PA fino al 2014 del tetto al trattamento economico, la fissazione delle modalità di calcolo della indennità di vacanza contrattuale per il triennio 2015/2017, la semplificazione ed il rafforzamento delle norme sulla mobilità, la possibilità di disporre in modo selettivo limiti alla contrattazione, l’inclusione degli enti locali nell’elenco dei destinatari dei tagli di cui all’articolo 6 del DL n. 78/2010 (collaborazioni, pubblicità, assunzioni tempo determinato etc), ulteriori misure di razionalizzazione di spesa attraverso la digitalizzazione e semplificazione delle procedure, la riduzione dell’uso di autovetture, la lotta all’assenteismo, anche rafforzando le disposizioni in vigore
Articolo 16, commi 4, 5 e 6 Possibilità per tutte le PA di adottare, entro il 31 marzo, piani triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa, di riordino. Di semplificazione, di digitalizzazione, di contenimento dei costi della politica, di funzionamento (compresi gli appalti di servizi e le consulenze a persone giuridiche). Una quota dei risparmi conseguiti, entro il tetto del 50%, può essere destinato al finanziamento della contrattazione integrativa (riservando almeno il 50% di tale somma alla incentivazione delle performance tramite le fasce di merito. Tali risorse sono utilizzabili solo se a consuntivo è accertato dagli organi di controllo interno il raggiungimento degli obiettivi di risparmio di spesa. L’adozione di tali piani è oggetto di informazione sindacale
Articolo 16, comma 7 I risparmi di spesa per il personale venuti meno, anche per sentenze pronunciate da soggetti diversi dalla Corte Costituzionale, sono recuperati nell’anno successivo con provvedimenti di carattere generale destinati alle categorie interessate
Articolo 16, comma 8 Nullità di diritto dei provvedimenti, in particolare di assunzioni tramite stabilizzazioni e di promozione, disposti con provvedimenti dichiarati illegittimi dalla Corte Costituzionale. Tale misura scatta dalla data di pubblicazione della sentenza ed i dirigenti devono comunicarla ai soggetti interessati, fatti salvi gli effetti prodotti
Articolo 16, comma 9 Le visite mediche di controllo sul personale assente sono disposte valutando la condotta complessiva, gli oneri connessi e le esigenze di contrasto dell’assenteismo. Sono obbligatorie per le assenze che si verificano nei giorni collegati a quelli non lavorativi. Le fasce orarie di cd reperibilità (entro cui il dipendente deve farsi trovare al proprio domicilio per le visite mediche di controllo) sono fissate dal Ministro della Pubblica Amministrazione. Se il dipendente deve assentarsi per visite mediche, esami clinici etc deve darne preventiva comunicazione alla PA e, a richiesta, produrre documentazione, che può essere costituita dalla attestazione del medico o della struttura
Articolo 16, comma 11 La risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro consentita fino al 2011 nei confronti dei dipendenti che hanno maturato 40 anni di anzianità contributiva non necessita di motivazioni se le PA si sono date delle regole di carattere generale (negli enti locali un regolamento)
Articolo 17, comma 5 Messa a disposizione di 70 milioni di euro per tutte le PA per sostenere gli oneri conseguenti alla effettuazione di visite mediche di controllo
Articolo 20, comma 9 Inserimento tra le spese del personale di quelle sostenute per i propri dipendenti dalle società, tranne quelle quotate, in house, da quelle che “svolgono funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, nè commerciale, ovvero che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica”

IL PATTO DI STABILITA’

Articolo 20, comma 1 Le regole del patto di stabilità possono essere concordate con le regioni, che sentono gli enti locali nei consigli delle autonomie. Le regioni rispondono del mancato raggiungimento degli obiettivi con un concorso aggiuntivo nell’anno successivo, pari alla differenza. Si continuano ad applicare le regole per gli enti inadempienti e per la rimodulazione del patto su base regionale entro il 31 ottobre. Il monitoraggio è effettuato dalla Conferenza Unificata e le regole operative sono dettate con decreto del ministro dell’Economia da emanare entro il 30 novembre, che può anche dettare la eventuale non applicazione alle regioni inadempienti dei vincoli dettati dal patto in uno degli ultimi 3 anni e/o interessate da piani di rientro del deficit della sanità
Articolo 20, commi 2 e 3 Gli enti locali sono ripartiti con decreto del ministro dell’Economia in 4 classi sulla base dei seguenti parametri di virtuosità: prioritaria considerazione della convergenza tra spesa storica e costi e fabbisogni standard, rispetto del patto; incidenza della spesa del personale su quella corrente e dei dipendenti sulla popolazione, alle funzioni esternalizzate ed all’ampiezza del territorio, con considerazione del valore iniziale nel mandato e della sua evoluzione; autonomia finanziaria; equilibrio di parte corrente; tasso di copertura dei servizi a domanda individuale; effettiva partecipazione all’azione di lotta all’evasione fiscale; rapporto tra entrate di parte corrente riscosse ed accertate; dismissioni di partecipazioni societarie. Dalla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni vanno compresi anche output relativi ai servizi. Si tiene conto delle variazioni della condizione degli enti nel corso del mandato. Gli enti più virtuosi, collocati cioè nella prima fascia, non concorrono dal 2013 (per le province dal 2012) alla realizzazione degli obiettivi del patto e conseguono l’obiettivo realizzando un saldo pari a 0. Il loro concorso al raggiungimento del patto può essere ridotto nel 2012 fino alla cifra complessiva di 200 milioni di euro.
Articolo 20, comma 4 Proroga delle regole oggi in vigore per il patto fino alla applicazione di quello rispondente ai principi di cui alla legge n. 42/2009, cioè “federalista”
Articolo 20, comma 5 Ulteriore concorso al rispetto del patto:

–        regioni (800 milioni 2013 e 1600 dal 2014):

–        regioni a statuto speciale (1000 milioni 2013 e 2000 dal 2014);

–        province (400 milioni 2013 e 800 dal 2014);

–        comuni (1000 milioni 2013 e 2000 dal 2014)

Articolo 20, commi 10 e 11 Sono nulli i contratti di servizio e gli atti elusivi dei vincoli dettati dal patto posti in essere dopo l’entrata in vigore del decreto
Articolo 20, comma 12 L’accertamento da parte delle sezioni giurisdizionali della Corte che il patto è stato rispettato con disposizioni elusive determina la irrogazione della multa fino a 10 volte della indennità di carica percepita dagli amministratori e fino a 3 mensilità dello stipendio netto del responsabile finanziario
Articolo 20, commi 14 e 15 Viene esercitato il potere sostitutivo nei confronti delle regioni che non si conformano alle sentenze della Consulta, anche per i propri enti
Articolo 20, comma 16 Le sanzioni di taglio ai trasferimenti erariali per gli enti inadempienti si applicano anche sul fondo sperimentale di riequilibrio. Nel caso di non capienza nell’anno si estendono a quelli successivi

LA GESTIONE ASSOCIATA

Articolo 20, comma 2 quater I comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti devono associarsi, in modo da raggiungere questa soglia o il quadruplo del numero degli abitanti del comune più piccolo, per almeno 2 funzioni fondamentali nel 2011, per almeno 2 nel 2012 e per le ultime 2 nel 2013

LA COMUNICAZIONE DEI FLUSSI DI CASSA

Articolo 22 Previsione dell’obbligo per tutte le PA che detengono conti presso le tesorerie dello Stato di comunicare in forma telematica al ministero dell’Economia la previsione dei flussi di cassa giornalieri. Le modalità saranno dettate con specifico decreto del ministro dell’Economia. I dirigenti inadempienti sono sanzionati con il taglio fino al 5% della indennità di risultato, che opererà a partire dai 150 giorni successivi al DL e sarà ridotta del 50% nel restante periodo di sperimentazione. Dallo 1 agosto è avviata una sperimentazione di 18 mesi.

GLI ACQUISTI

Articolo 11, comma 1 Ampliamento della quota di spesa per acquisti delle PA da effettuare in rete ed in modo centralizzato
Articolo 11, comma 2 Messa a disposizione in riuso, previo Decreto del Ministro dell’economia d’intesa con la Conferenza Unificata, del sistema informatico Consip di negoziazione
Articolo 11, comma 3 Possibilità per le PA di richiedere al Ministero dell’economia, che provvede con proprio decreto, fissando anche le condizioni, la utilizzazione in modalità ASP del sistema informatico di negoziazione
Articolo 11, comma 4 Realizzazione da parte di Consip di indicatori e parametri per supportare gli acquisti delle PA, per effettuare attività di controllo, per supportare i controlli
Articolo 11, comma 6 Nullità (salvo i procedimenti di acquisto in corso, con conseguente maturazione di responsabilità, per gli acquisti effettuati in violazione delle convenzioni, e si ribadisce il maturare di responsabilità amministrativa. Tali disposizioni si applicano anche agli enti locali (salvo i comuni fino a 1.000 abitanti e quelli montani con popolazione inferiore a 5.000 abitanti)
Articolo 11, comma 9 Possibilità per le PA di stipulare convenzioni con il Ministero dell’Economia per razionalizzare i servizi di pagamento delle retribuzioni del personale

I TAGLI ALLA POLITICA

Articolo 1, comma 4 Le disposizioni sull’allineamento dei compensi dei parlamentari e dei vertici delle amministrazioni statali alla media europea valgono come norma di principio per le regioni
Articolo 1, comma 5 Collocamento in aspettativa dei dipendenti pubblici che sono chiamati a far parte di organi di commissioni, agenzie etc nazionali
Articolo 2 Le auto cd blu devono avere una cilindrata non superiore a 1600 cc; quelle di cilindrata maggiore possono essere utilizzate fino alla rottamazione. Per lo Stato viene previsto un DPCM per dettare le modalità ed i limiti di utilizzazione
Articolo 3 Limitazione ai vertici dello Stato della possibilità di utilizzare aerei cd blu
Articolo 4 Norma di principio per la limitazione al solo Presidente della Repubblica della possibilità di ricevere benefits ed utilizzare immobili pubblici dopo la cessazione dalla carica
Articolo 7 Accorpamento in una unica giornata di tutte le elezioni (non sono compresi i referendum)

LE SOCIETA’

Articolo 8 Obbligo per tutte le PA di inserire sul sito le informazioni sulle società partecipate, anche di minoranza, comprensive dei collegamenti ed indicando se hanno raggiunto il pareggio di bilancio
Articolo 20, comma 13 Non è necessario un decreto del ministro per le Regioni per dettare le modalità di attuazione del divieto di costituzione di nuove società e del vincolo di liquidazione di quelle esistenti per i comuni piccoli e medi

GLI IMMOBILI

Articolo 12 Le manutenzioni degli edifici statali, anche in uso da parte di tutte le PA, sono affidate alla agenzia del Demanio, fatte salve quelle di ridotte dimensioni. Previsione, tramite accordo da stipulare in sede di Conferenza Unificata, di forme di snellimento per alienazione degli immobili degli IACP
Articolo 33 Partecipazione degli enti locali, anche tramite proprie società, a fondi immobiliari chiusi per la valorizzazione e dismissione del patrimonio immobiliare

LE ALTRE DISPOSIZIONI

Articolo 9 Individuazione dei fabbisogni standard delle amministrazioni statali
Articolo 10 Superamento dei tagli lineari per le amministrazioni statali e loro sostituzione con le proposte dei singoli ministeri. Limitazioni al taglio di spesa per convegni etc di amministrazioni statali
Articolo 20, comma 17 Attribuzione al comune di Roma di tutte le entrate dal 2008 in poi, anche se riferite ad anni precedenti, se accertate dallo stesso anno in poi
Articolo 21, comma 3 Istituzione di un fondo per il finanziamento del trasporto pubblico locale di 400 milioni di euro ed esso è escluso dai vincoli del Patto
Articolo 21, comma 10 Estensione del fondo per gli LSU ed i libri di testo anche agli “Eventi celebrativi di carattere internazionale”
Articolo 24 Aumento delle sanzioni per gli apparecchi da gioco in cui non risulta leggibile il contatore. Posto il divieto di utilizzo apparecchi di gioco con vincita in danaro da parte dei minori. Aumento delle sanzioni, in particolare in caso di recidiva; ad esse si può aggiungere anche la chiusura del locale. Per partecipare alle gare pubbliche per la concessione occorre non avere precedenti penali. Definiti i requisiti per la conduzione di esercizi di giochi pubblici.
Articolo 28 I comuni devono individuare i distributori di carburante da chiudere entro 120 giorni dalla entrata in vigore della legge di conversione. Gli impianti devono essere dotati di self service e possono somministrare alimenti, bevande, giornali etc
Articolo 29, comma 1 I comuni, le unioni e le comunità montane possono svolgere, senza maggiori oneri per la finanza pubblica, attività di intermediazione nella fornitura di manodopera, al pari di altri soggetti pubblici e privati. Un decreto del ministro del Lavoro, da emanare entro 30 giorni, detta le modalità per la interconnessione con il portale clic lavoro
Articolo 29, comma 2, 3 e 4 Istituzione, presso il ministero della Giustizia, dell’Alta Commissione per la liberalizzazione dei servizi
Articolo 30 Interventi per la cd banda larga
Articolo 32, commi 13,14 e 15 Monitoraggio della utilizzazione della utilizzazione dei Fondi strutturali da parte della Conferenza Stato Regioni
Articolo 34 Nuove regole per l’acquisizione, anche in caso di provvedimento annullato e nel corso del giudizio, degli immobili utilizzati per scopi pubblici senza un valido esproprio. L’indennizzo è fissato nel valore venale con un interesse per il periodo di occupazione senza titolo e nel 10% per i danni non patrimoniali. Applicazione anche nel caso di servitù
Articolo 35, commi 4 e 5 Semplice obbligo di comunicazione ai comuni per la installazione di impianti di telecomunicazione di potenza pari o inferiore a 7 watt e superficie radiante non superiore a 0,5 mq
Articolo 35, commi 6 e 7 Liberalizzazione degli orari e della apertura durante le festività degli esercizi commerciali nelle città d’arte. Obbligo di adeguamento regolamentare per regioni ed enti locali

2) COMMENTO

Come si vede le disposizioni che toccano direttamente gli enti locali sono molte, dalle norme sulla gestione associata alle modifiche al patto di stabilità alle disposizioni sugli acquisti alle novità per le società alle modifiche al testo unico sugli espropri, solo per restare sulle principali.

3) LE GESTIONI ASSOCIATE

La manovra estiva 2011 contiene nel testo della legge di conversione n. 111/2011 una decisa accelerazione dello stimolo a realizzare forme di gestione associata da parte dei piccoli comuni. Siamo in presenza di un vero e proprio obbligo che, questa volta, è immediatamente operativo e già entro il 2011 dovrebbe vedere il varo in modo significativo dell’associazionismo. Con tali disposizioni il processo di cooperazione tra i piccoli comuni cessa di essere esclusivamente volontario e diventa, per molti aspetti, vincolante. Le singole amministrazioni dovranno scegliere le modalità, i partner, gli ambiti ed il modo con cui dare gradualmente attuazione al vincolo, ma la strada è da ritenere assolutamente obbligata, vista la natura vincolante delle disposizioni legislative.

Le novità

La “novella” legislativa è contenuta nell’articolo 20, comma 2 quater. Essa riproduce sostanzialmente quanto previsto in uno schema di Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di attuazione delle regole dettate dal DL n. 78/2010. Tale schema di Decreto, per la cui emanazione era necessaria l’intesa in Conferenza Unificata tra Stato, regioni ed enti locali, era stato bocciato interamente da parte dell’Anci, che ha richiesto di rinviare la materia alla riforma del testo unico delle leggi sull’ordinamento locale, ed aveva ricevuto critiche anche da parte delle regioni.
Si stabilisce, modificando il comma 31 dell’articolo 14 del DL n. 78/2010, che il limite minimo entro cui i comuni devono necessariamente dare corso alla gestione associata è fissato in 5.000 abitanti ovvero nel “quadruplo del numero degli abitanti del comune demograficamente più piccolo tra quelli associati”. Si prevede inoltre che almeno 2 funzioni fondamentali debbano essere gestite in forma associata entro il 31 dicembre 2011, almeno ulteriori 2 entro il 31 dicembre 2012 e le restanti 2 entro il 31 dicembre 2013.

Rimane da chiarire, come evidenziato dalle regioni, a quale dato fare riferimento per la individuazione dei comuni che hanno fino a 5.000 abitanti, in particolare se nell’ultimo censimento ovvero in quello del 31 dicembre dell’anno precedente.

Il quadro d’insieme

I piccoli comuni devono quindi mettere insieme in modo obbligatorio la gestione associata delle funzioni fondamentali, per come individuate in via provvisoria dalla legge n. 42/2009 sul cd federalismo fiscale. Ricordiamo che tali funzioni sono le seguenti:

  1. a) “generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 7% delle spese come certificate dall’ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della presente legge;
  2. b) polizia locale;
    c) istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l’edilizia scolastica;
    d) nel campo della viabilità e dei trasporti;
    e) riguardanti la gestione del territorio e dell’ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato;
    f) settore sociale”.

Siamo in presenza di disposizioni che hanno un carattere vincolante per regioni ed enti locali, in quanto comprese nell’ambito del “coordinamento della finanza pubblica e del contenimento delle spese”, cioè materie riservate alla competenza legislativa statale. Da ricordare che viene stabilito il principio per cui “i comuni non possono svolgere singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata” ed inoltre che “la medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa”.Il legislatore ha riservato un ampio spazio alle regioni, che con propria legge sono chiamate a definire, previa concertazione con gli enti locali, “la dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica .. secondo i principi di economicità, di efficienza e di riduzione delle spese”. Da evidenziare che i comuni capiluogo e quelli con popolazione superiore a 100.000 abitanti non possono essere inclusi in tale ambito e che il legislatore statale rinvia alla legge regionale anche la definizione del termine per l’avvio della gestione associata. Esiste cioè un forte rischio di conflittualità tra le disposizioni regionali e la normativa statale.

Da evidenziare, concludendo, che mancano espresse sanzioni per gli enti che non daranno corso ad esperienze di gestione associata.

Il giudizio

Il giudizio di chi scrive sulla volontà legislativa è quanto mai positivo: si imprime finalmente una decisa accelerazione al processo, dopo che la strada della incentivazione ha dato tutti i suoi risultati, portando alla nascita di un consistente numero di unioni ed allo sviluppo delle convenzioni. Ma anche, evitando –nella gran parte dei casi almeno- sperimentazioni sulle funzioni di maggiore rilievo. Ed è innegabile che, senza uno “strappo” non si sarebbero compiuti significativi passi in avanti.

Ma è anche vero che, sul terreno tecnico, si possono formulare varie critiche. A partire dai dubbi di legittimità sulle scelte legislative, per la possibile lesione dell’autonomia legislativa riconosciuta alle regioni. E, in tale ambito, non è ancora ben chiarito il rapporto tra le nuove disposizioni e ciò che le singole regioni potranno dettare in modo autonomo.

Nel merito, si deve sottolineare, riprendendo le critiche espresse dalle regioni in sede di esame nella Conferenza Unificata al prima ricordato schema di Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, che la mera quadriplucazione del numero di abitanti che devono essere interessati dalla gestione associata rispetto a quello del comune più piccolo, può non essere sufficiente a garantire un livello minimo gestionale adeguato, che andrebbe comunque individuato. Ed ancora, che non è stato affrontato il tema delle scelte da effettuare nel caso di piccoli comuni che sono limitrofi ad enti che non hanno il vincolo della gestione associata.

Rimangono inoltre completamente in piedi le critiche relative alla individuazione delle funzioni fondamentali, tanto più che la riforma delle autonomie sta riscrivendo la materia, ed alla limitazione delle forme che possono essere usate dai comuni alle sole convenzioni ed unioni, con la mancanza di chiarimenti sulle regole da applicare ai comuni aderenti o che aderivano a comunità montane.

4) LE DISPOSIZIONI SUL PERSONALE

Non vi sono novità nella legge di conversione rispetto al testo iniziale del decreto legge.

Una parte dello sforzo di risanamento della finanza pubblica viene posto, come già avvenuto nello scorso anno, a carico dei dipendenti pubblici, in termini di prosecuzione del tetto al trattamento economico individuale, nonché di possibile ulteriore rinvio della contrattazione collettiva, anche se al riguardo si introduce la possibilità di avere, per la prima volta, una distinzione tra le amministrazioni, così da premiare quelle in possesso di requisiti di virtuosità. E che, laddove le misure non raggiungano gli obiettivi prefissati di contenimento della spesa, scatteranno tagli alle dotazioni finanziarie. Non vi sono invece rilevanti misure innovative che determinano tagli o drastiche limitazioni alle assunzioni ovvero alla organizzazione interna a carico delle organizzazioni. Da segnalare, in tale ambito, alcune misure di rafforzamento dei vincoli tesi ad impedire elusioni, quali l’inserimento nella spesa del personale di quella sostenuta allo stesso titolo dalle società in house, nonché il completamento di vincoli già esistenti, quali le parziali modifiche alle visite mediche di controllo ed il collocamento in quiescenza del personale che ha raggiunto 40 anni di attività. Possono essere così riassunte le principali indicazioni contenute in materia di personale dipendente delle PA nel testo del DL n. 98/2011 per come convertito dalla legge n. 111/2011, la cd manovra estiva. Disposizioni che, anche per quantità di articoli, non costituiscono comunque il tratto caratterizzante della manovra.

Il primo giudizio è che siamo in presenza di disposizioni che si inseriscono pienamente nella linea di rigidità ed austerità che il legislatore si è dato in questi anni in materia di contenimento dei costi del pubblico impiego senza il ricorso a misure traumatiche. Ma si deve anche evidenziare che non vi sono ulteriori misure di irrigidimento né disposizioni drastiche né limitazioni, quanto meno rilevanti, ai già assai ridotti margini di autonomia dei singoli enti.

Da sottolineare che il legislatore indica in modo preciso i risparmi ulteriori che devono essere raggiunti in milioni di euro: 30 nel 2013; 740 nel 2014; 340 nel 2015 e 370 a decorrere dal 2016.

Si deve subito evidenziare che il legislatore, per la prima volta, detta una norma di principio e ne subordina l’efficacia concreta ad uno specifico Decreto del Ministro dell’Economia da emanare di concerto con quello della Pubblica Amministrazione. Il che costituisce una novità rispetto alla scelta operata in precedenza di dettare direttamente i tagli. Ma solleva anche dei dubbi sulla loro estensibilità anche agli enti locali, posto che lo stesso provvedimento esclude le regioni dall’ambito di applicazione. Tale estensione sembra essere già contenuta, come possibilità, nel testo del decreto; sulla sua legittimità rispetto ai principi dettati dal titolo V della Costituzione vi possono essere numerosi dubbi.

Le assunzioni

Cominciamo subito da una disposizione che non c’è, almeno per gli enti locali: la imposizione di nuovi vincoli alle assunzioni di personale. La disposizione dà, all’articolo 16, la possibilità di introdurre con Decreto del Ministro dell’Economia da emanare di concerto con quello della Pubblica Amministrazione misure di prosecuzione dei rigidi vincoli attualmente esistenti per le assunzioni; essa è dettata in modo esplicito per le sole amministrazioni statali. Quindi, già da questo primo elemento, si deve trarre la conclusione che questa disposizione limitativa non si applica agli enti locali. In questa direzione, come annotato dall’Anci, va anche il fatto che nel provvedimento si parli espressamente di una proroga delle disposizioni attualmente in vigore in questa materia, mentre per le amministrazioni regionali e locali i vincoli alle assunzioni non hanno carattere provvisorio, ma costituiscono una norma a regime. Siamo quindi in presenza di una ulteriore, e speriamo definitiva, conferma del fatto che non abbiamo nuove disposizioni limitative della già assai ridotta possibilità di effettuare assunzioni a tempo determinato negli enti locali. La estensione al 2014 di tali vincoli potrà essere disposta anche in modo selettivo tra le amministrazioni statali.

Ricordiamo che quindi il regime in vigore è il seguente: la possibilità di effettuare assunzioni di personale è subordinata al possesso, in contemporanea, dei seguenti 3 requisiti: avere rispettato il patto di stabilità, avere rispettato il tetto alla spesa per il personale (tetto che per gli enti soggetti al patto è quello dell’anno precedente, mentre per quelli che non sono soggetti è l’anno 2004) ed avare un rapporto tra spesa del personale e spesa corrente non superiore al 40%. Una volta accertato il possesso di questi requisiti, le assunzioni possono essere effettuate entro il tetto di spesa del 20% di quelli cessati nell’ano precedente per gli enti soggetti al patto ed in modo da coprire le cessazioni dell’anno precedente per quelli non soggetti al patto. I comuni che hanno un rapporto tra spesa del personale e spesa corrente non superiore al 35% possono coprire per intero il turn over dei vigili. Da considerare che, in via interpretativa, le sezioni riunite di controllo della Corte dei Conti hanno stabilito che le mobilità in uscita, se dirette ad amministrazioni che hanno vincoli alle assunzioni, non possono essere considerate come cessazioni.

Il trattamento economico individuale

Con il prima citato Decreto del Ministro dell’Economia da emanare di concerto con quello della Pubblica Amministrazione sarà inoltre possibile disporre la proroga per tutto il 2014 dei tetti attualmente in vigore in materia di trattamento economico individuale, ivi compreso il trattamento accessorio. La disposizione si applica, espressamente, a tutte le Pubbliche Amministrazioni, quindi comprende anche gli enti locali, siano essi soggetti o meno al patto di stabilità.
Siamo quindi in presenza della possibile proroga del tetto al trattamento economico individuale fissata dall’articolo 9, comma 1, del DL n. 78/2010. Ricordiamo che, come chiarito dalla circolare del Ministro Tremonti n. 12/2011, tale tetto si applica al trattamento economico fondamentale, nonché ai compensi accessori che hanno una natura stabile (quali la indennità di comparto e quella di posizione), ma non comprende le indennità che sono legate a specifiche prestazioni, né la incentivazione delle performance (cioè la produttività ed il compenso incentivante il risultato).

La contrattazione collettiva nazionale

La disposizione non stabilisce in modo esplicito un prolungamento del blocco della contrattazione collettiva nazionale, ma questa possibilità può essere messa nell’ordine delle possibili conseguenze. In primo luogo, per il possibile prolungamento al 2014 del tetto al trattamento economico individuale (che il DL n. 78/2010 ha invece stabilito per il triennio 2011/2013), nonché per la possibilità di disciplinare la indennità di vacanza contrattuale per il triennio 2015/2017. Da considerare che dal possibile prolungamento di 1 anno del tetto al trattamento economico individuale possono essere escluse le amministrazioni “virtuose”.

Si può, in un qualche modo, considerare come possibile la conseguenza del prolungamento del blocco della contrattazione collettiva perché la previsione di un ulteriore anno di tetto al trattamento economico individuale sembra spingere inevitabilmente in questa direzione, considerando che i contratti determinano l’aumento del trattamento economico. Ed ancora, perché la indennità di vacanza contrattuale sembra essere alternativa alla stipula del contratto. Anche se, su questo punto, si deve osservare che questa indennità può essere erogata anche nel caso di ritardi nella contrattazione collettiva. Ed inoltre che siamo in presenza di un arco temporale diverso da quello che dovrebbe essere coperto dal nuovo contratto collettivo, il quale sarà dettato per il triennio 2013/2015. Così come già la fissazione al 2013, ora spostabile al 2014, dell’ultimo anno di tetto al trattamento economico individuale, non si coordina con i tempi del rinnovo dei contratti collettivi nazionali.

La mobilità

Sempre con il prima ricordato Decreto del Ministro dell’Economia da emanare di concerto con quello della Pubblica Amministrazione dovranno inoltre essere rafforzate, rese obbligatorie e snellite le disposizioni che impongono a tutte le Pubbliche Amministrazioni, prima della indizione di concorsi pubblici, il ricorso alla mobilità individuale (articolo 30 DLgs n. 165/2001). Ricordiamo che la attivazione della mobilità individuale è comunque obbligatoria prima della indizione di concorsi pubblici già sulla base del testo attualmente in vigore.

Da sottolineare che, tranne il passaggio ad un regime di mobilità imposta in modo autoritativo, come oggi previsto nel caso della eccedenza di personale e del suo inserimento nell’ambito delle liste di disponibilità, dalla applicazione di questa disposizione non dovrebbero conseguire risparmi per le amministrazioni.

L’estensione a comuni e province

Il prima citato Decreto del Ministro dell’Economia da emanare di concerto con quello della Pubblica Amministrazione potrà inoltre dettare “l’inclusione di tutti i soggetti pubblici”, ad eccezione delle regioni e degli enti del servizio sanitario nazionale, delle “misure di razionalizzazione della spesa”. In tale ambito viene previsto un esplicito riferimento, che peraltro non ha carattere esaustivo, ma esemplificativo, visto che il testo ci dice “con particolare riferimento” a quanto stabilito dall’articolo 6 del DL n. 78/2010. Ricordiamo che tale disposizione detta vincoli alle consulenze, alla spesa per pubblicità/rappresentanza, a quella per la formazione, alle missioni, ai rimborsi delle spese di viaggio nel caso di utilizzo della propria automobile, vieta le sponsorizzazioni, etc. Ma queste disposizioni si applicano già agli enti locali, con l’unica eccezione –nella lettura fin qui prevalente- dei tetti alle assunzioni a tempo determinato. Per cui l’effetto della disposizioni sembra essere duplice: dare certezza della applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 9 del DL n. 78/2010 agli enti locali, ribadire la esclusione della loro immediata applicabilità alle regioni e dare una base giuridica alla possibile estensione degli effetti del prima ricordato Decreto del Ministro dell’Economia anche agli enti locali.

Gli altri vincoli

Viene inoltre prevista la possibilità che questo provvedimento contenga ulteriori misure di “risparmio, razionalizzazione e riqualificazione della spesa ..anche attraverso la digitalizzazione e la semplificazione delle procedure, la riduzione dell’uso delle autovetture di servizio, la lotta all’assenteismo”. Queste misure possono essere, per espressa indicazione legislativa, essere dettate esclusivamente per le amministrazioni statali. Ma la loro validità, in forza del principio prima affermato, potrebbe essere estesa anche agli enti locali.

Il piano per il contenimento dei costi

Non deve essere considerato scarsamente rilevante il nuovo vincolo/opportunità rivolto a tutte le Pubbliche Amministrazioni di dettare, entro il 31 marzo di ogni anno, dei piani di “razionalizzazione e riqualificazione della spesa, di riordino e ristrutturazione amministrativa, di semplificazione e digitalizzazione, di riduzione dei costi della politica e di funzionamento, ivi compresi gli appalti di servizio, gli affidamenti alle partecipate e il ricorso alle consulenze attraverso persone giuridiche”. Necessariamente questi piani devono contenere la spesa attualmente sostenuta dalle amministrazioni e gli obiettivi “in termini fisici e finanziari” che gli enti si propongono di raggiungere.

Viene inoltre espressamente prevista la possibilità di destinare fino alla metà di tali risparmi al finanziamento della contrattazione integrativa, con almeno la metà di tali risorse che deve essere finalizzato alla incentivazione della performance. Siamo in presenza, primo elemento da sottolineare, di una opportunità e non di un obbligo. La misura delle risorse da destinare a questa finalità è quindi rimessa alla scelta dei singoli enti, entro il tetto massimo fissato dal legislatore. Da sottolineare che almeno la metà di queste risorse deve essere destinata alla incentivazione della performance individuale (cioè la produttività e le indennità di risultato) con esplicito riferimento al ricorso alle fasce di merito in cui suddividere il personale.

La concreta assegnazione al personale di queste risorse prevede che gli obiettivi siano stati raggiunti, ivi compresi gli effetti di contenimento della spesa, e che tale elemento risulti dalla attestazione degli organi di controllo interno, cioè negli enti locali dai revisori dei conti ovvero dall’Organismo Indipendente di Valutazione.

Il legislatore espressamente stabilisce che “i piani adottati dalle amministrazioni sono oggetto di informazione alle organizzazioni sindacali rappresentative”, previsione a cui si deve necessariamente aggiungere che la loro ripartizione è comunque oggetto di contrattazione collettiva, sulla base dei principi di carattere generale. Ovviamente, fermo restando che essa avviene semplicemente sulla ripartizione delle risorse nell’ambito del fondo.

Il rapporto con le sentenze

Di notevole rilievo sono anche le 2 disposizioni dettate con riferimento agli effetti delle sentenze adottate dai giudici del lavoro e dalla Corte Costituzionale. In primo luogo, si impone di recuperare gli oneri aggiuntivi determinati da eventuali provvedimenti giurisdizionali, con l’eccezione delle sentenze della Corte Costituzionale. Viene al riguardo stabilito che con specifiche misure destinate alle stesse categorie di dipendenti, sono recuperati gli effetti di mancato risparmio derivanti da “provvedimenti giurisdizionali”. Siamo in presenza di una disposizione completamente inedita e sulla cui effettiva applicabilità si possono nutrire numerosi dubbi. Occorre ricordare che il legislatore ha già da tempo previsto il divieto di estensione dei giudicati in materia di lavoro pubblico al di fuori dei soggetti a cui lo stesso è diretto.

La seconda disposizione, anch’essa completamente innovativa, è costituita dalla retroattività delle sentenze della Consulta che dispongono l’annullamento di norme di stabilizzazione e di reinquadramento/progressioni di dipendenti pubblici. Siamo in presenza di una disposizione che chiarisce in modo inequivocabile l’ambito di applicazione di questi provvedimenti: la nullità di diritto, quindi la sanzione più pesante prevista dall’ordinamento. Da essa discende l’obbligo di ripristinare la condizione preesistente a far data dalla pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale. In capo al dirigente competente sono posti gli obblighi di comunicazione agli interessati degli effetti, anche relativi al trattamento economico, nonché di ritiro degli atti nulli. Sulla base dell’esplicito richiamo dell’articolo 216 del codice civile, si possono considerare fatti salvi gli effetti già prodotti.

Le visite fiscali

Le pubbliche amministrazioni hanno margini di flessibilità più ampi per la effettuazione delle visite mediche di controllo, le cd visite fiscali, ed avranno specifiche risorse destinate al rimborso degli oneri che ciò determina. Da questa scelta non può scaturire in alcun modo un allentamento dell’attenzione alla prevenzione ed alla repressione dei fenomeni di assenteismo nel pubblico impiego. Viene concessa al Governo una delega, da esercitare nell’ambito di un regolamento, per la introduzione di eventuali nuove misure in questa direzione. Sono queste, in sintesi, le disposizioni dettate dalla legge di conversione del DL n. 98/2011, la cosiddetta manovra estiva al DLgs n. 165/2011, articolo 55, in materia di assenteismo dei dipendenti pubblici.

Come si vede, il legislatore torna nuovamente ad occuparsi del tema, dopo che ha raggiunto in questi anni risultati ormai consolidati sul versante della riduzione del numero dei dipendenti pubblici assenti per malattia. Le misure adottate costituiscono indubbiamente una forma di importante razionalizzazione, in quanto si evitano richieste di visite di controllo non strettamente necessarie ed in quanto si responsabilizzano direttamente le singole amministrazioni ed i singoli dirigenti.

Da sottolineare poi la risposta, che si deve ritenere definitiva, alla querelle sui costi delle visite mediche di controllo per i dipendenti pubblici, visite che ricordiamo sono effettuate dalle ASL. Inizialmente, nell’assenza di specifiche disposizioni nel DL n. 112/2008, a macchia di leopardo si stava diffondendo la richiesta alle PA di rimborso degli oneri; successivamente il legislatore ha previsto che i relativi costi sono a carico del servizio sanitario, ma la Corte Costituzionale ha stabilito la illegittimità di questa disposizione. Dal che in numerose regioni le ASL hanno cominciato a chiedere anche il rimborso delle visite fiscali effettuate in precedenza.

La flessibilità

Sulla base delle disposizioni precedentemente in vigore tutte le PA, anche nel caso di assenze per malattia di un solo giorno, erano obbligate a richiedere le visite fiscali. Solo in casi eccezionali, quali ad esempio il ricovero in una struttura ospedaliera, non sussisteva tale vincolo.

L’applicazione di questa disposizione si è concretamente dimostrata molto onerosa, visto che il costo delle visite fiscali è stato posto dalla Corte Costituzionale a carico delle singole amministrazioni. Ed ancora la sua applicazione si è in molti casi dimostrata di scarsa utilità concreta, visto che spesso a seguito delle numerose richieste le visite fiscali non possono essere effettuate, quanto meno in tempi utili.

Sulla base delle nuove regole, le singole amministrazioni –e per esse il dirigente competente- dovranno decidere il ricorso alle visite mediche di controllo sulla base dei seguenti tre fattori:

  • l’esigenza di contrastare l’assenteismo; in tal modo si conferma il carattere prioritario che assume la materia;
  • i precedenti dei singoli dipendenti; la introduzione di questo fattore appare ispirata al buonsenso e consente di effettuare significative differenziazioni;
  • gli oneri che le singole amministrazioni sono chiamate a sostenere per l’effettuazione delle visite cd fiscali.

Il vincolo

Il testo della legge di conversione riconferma la previsione del decreto per cui le visite fiscali devono necessariamente essere richieste, anche nel caso di assenze per una sola giornata, quando la malattia segue o precede immediatamente una giornata o un periodo non lavorativo. Il riferimento va al venerdì ed al lunedì per gli enti in cui il sabato e la domenica sono giornate di riposo; ai giorni immediatamente precedenti o seguenti le ferie; ai giorni compresi tra festività, quelli del cd ponte.

Questa disposizione nasce sicuramente dall’esperienza e dai dati; essi infatti ci dicono che in queste giornate si registrano picchi di assenze per malattia. Per cui le singole amministrazioni non hanno in questa materia alcun margine di autonomia ed il mancato rispetto della prescrizione determina l’insorgere di responsabilità in capo al dirigente competente. Siamo in presenza di una disposizione che, a giudizio dello scrivente, appare quanto mai opportuna.

Le fasce di reperibilità

Il testo della legge di conversione conferma le scelte del decreto in materia di cd fasce di reperibilità, cioè delle ore nelle quali i dipendenti assenti per malattia devono necessariamente essere presenti nel proprio domicilio (ovvero in quello in cui hanno dichiarato di soggiornare durante l’assenza per malattia) così da consentire la effettuazione delle eventuali visite mediche di controllo. Si conferma l’attuale dato normativo e cioè che la loro durata giornaliera viene fissata dal Ministro della Pubblica Amministrazione e della Innovazione con un proprio decreto.

Si stabilisce a chiare lettere, norma che per il personale del comparto regioni ed enti locali era già presente nel CCNL, che l’eventuale assenza dal proprio domicilio durante tali ore deve essere preventivamente comunicata all’ente. A maggior ragione dopo la previsione legislativa, si deve ricordare che questa mancata comunicazione deve necessariamente essere sanzionata in via disciplinare, in quanto infrazione ad un obbligo dettato dal contratto e dalla legge.

La disposizione ricorda la necessità che il dipendente fornisca comunque una idonea giustificazione. Viene precisato dal decreto che costituisce valida giustificazione la produzione della certificazione da cui risulta che il dipendente si è recato ad una visita medica ovvero è stato sottoposti ad un esame clinico, diagnostico etc.

Gli oneri

Il legislatore viene in soccorso delle Pubbliche Amministrazioni sul versante degli oneri necessari per il pagamento delle visite fiscali alle ASL. Viene creato dall’articolo 17 comma 5, un fondo di 70 milioni di euro che dovranno essere ripartiti tra tutte le PA per finanziare questi oneri. Tali risorse sono finanziate da un taglio delle stesse proporzioni ai trasferimenti alla sanità. Con il che è stato definitivamente risolto il balletto legato al finanziamento di queste visite, in particolare dopo che la Corte Costituzionale ha giudicato illegittima la norma con cui gli oneri per le visite fiscali erano stati posti in capo alle singole ASL.

Le misure ulteriori

Il comma 1 dell’articolo 16 della legge di conversione del DL n. 98/2011, cd manovra estiva, stabilisce che con regolamento da adottare da parte del Governo su proposta dei Ministri dell’Economia e della Pubblica Amministrazione, potranno essere introdotte ulteriori misure di contrasto e repressione del fenomeno dell’assenteismo da parte dei dipendenti pubblici.

La disposizione è assai generica, ma legittima l’adozione di ulteriori misure che si dovessero rendere necessarie nel caso in cui il fenomeno dell’assenteismo dei dipendenti pubblici, che ha conosciuto una drastica diminuzione dal 2008 (cioè dalla introduzione del taglio del trattamento accessorio nei primi 10 giorni di ogni assenza per malattia) torni ad aumentare, nonché al fine di raggiungere gli obiettivi di risparmio che il legislatore si è prefissato.

L’applicazione negli enti locali

Appare opportuno che i comuni e gli altri enti locali si diano, attraverso norme regolamentari, criteri di carattere generale per decidere le modalità di utilizzazione di questo strumento. Ovviamente queste disposizioni devono lasciare un margine di autonomia ai dirigenti competenti. E’ utile che sia individuato in tale disposizione il dirigente competente, scegliendo tra le ipotesi della centralizzazione di tale responsabilità in capo all’ufficio personale, la frammentazione in capo ai singoli dirigenti ovvero la previsione di un intervento congiunto.

I criteri regolamentari generali devono comunque lasciare significativi margini di autonomia ai singoli dirigenti, dettando quindi non tanto casistiche particolari, ma principi di carattere generale. Tali potrebbero essere il riferimento ai comportamenti precedenti del dipendente, la presenza di dubbi sul carattere strumentale della dichiarazione di malattia, l’andamento degli oneri che l’ente deve sostenere, l’effettivo svolgimento delle visite mediche di controllo. Ed ancora si potrebbero indicare delle esigenze prioritarie da garantire.

La risoluzione per anzianità contributiva

Il comma finale, cioè il comma 11, dell’articolo 16 del DL n. 98/2011 stabilisce che le amministrazioni pubbliche non hanno l’obbligo di motivare ulteriormente la scelta di collocare “d’autorità” in quiescenza i propri dipendenti che hanno raggiunto i 40 anni di anzianità contributiva. E’ sufficiente che questa volontà ed i relativi criteri di applicazione siano contenuto in “un atto generale di organizzazione interna”, cioè negli enti locali in una disposizione che ha natura regolamentare. Tale atto deve essere preventivamente vistato da parte degli organi di controllo interni.

Ricordiamo che questa possibilità è prevista dal decreto legge n. 78/2009 e che essa si applica esclusivamente per il triennio 2009/2011.

Il personale delle società

La spesa del personale delle Pubbliche Amministrazioni comprende, sulla base delle disposizioni dettate dall’articolo 20, comma 9, anche quelle sostenute dalle società cd in house, nonché a quelle che svolgono funzioni “volte a soddisfare esigenze di interesse generale” ed inoltre a quelle “che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica”. In tal modo si vuole precludere ogni possibilità di aggiramento del tetto alla spesa di personale. Ricordiamo che per società in house occorre intendere quelle che hanno una composizione pubblica come compagine azionaria, su cui il proprietario esercita un controllo “analogo” a quello previsto per le proprie strutture e hanno avuto aggiudicato direttamente la gestione di uno o più servizi da parte dell’ente proprietario. Occorre chiarire bene l’ambito di applicazione riferito alle altre società, cioè a quelle che soddisfano interessi di carattere generale, nonché a quelle che svolgono attività di supporto per funzioni amministrative di natura pubblicistica. Definizioni che non ritroviamo nella legislazione precedente.

 

5) LA COMUNICAZIONE DEI FLUSSI DI CASSA

Le pubbliche amministrazioni che hanno conti accesi presso la tesoreria dello Stato devono comunicare le previsioni giornaliere dei flussi di cassa in forma telematica al Ministero dell’Economia, con le forme ed i tempi che saranno dettate dallo stesso Ministero. Il mancato rispetto di questo vincolo determinerà la irrogazione della sanzione del taglio del 5% della indennità di risultato del dirigente responsabile. La concreta applicazione si avvierà, nella prima fase, attraverso un periodo di sperimentazione Queste previsioni valgono anche per gli enti locali e le regioni; per queste amministrazioni viene inoltre previsto un monitoraggio annuale degli eventuali scostamenti tra le previsioni e le risultanze effettive. Viene inoltre previsto un analogo monitoraggio per i versamenti di tributi e contributi di importo superiore a 500.000 euro alla tesoreria statale. Possono essere così riassunte le principali indicazioni dettate nell’articolo 22 della manovra estiva. Il primo effetto di queste disposizioni è quello di aggiungere in capo ai dirigenti ed ai responsabili di ragioneria un nuovo obbligo ed un nuovo adempimento (si veda l’allarme lanciato su queste colonne da numerosi responsabili finanziari lo scorso lunedì 11 luglio). Le finalità della disposizione, che ha un carattere completamente innovativo riguardando i flussi di cassa, sono evidenti: consentire al Ministro dell’Economia di avere in tempo reale i dati sul fabbisogno di cassa di tutte le Pubbliche Amministrazioni che utilizzano i conti accesi presso la tesoreria statale.

Il legislatore è bene attento a precisare che siamo in presenza di vincoli che si applicano anche alle regioni ed agli enti locali: per prevenire ogni possibile censura ci dice che queste disposizioni sono “principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica” e sono finalizzate “alla tutela dell’unità economica della Repubblica”, ragioni che legittimano l’intervento autoritativo della legislazione statale; per cui, di conseguenza, non violano l’autonomia delle singole amministrazioni. Il legislatore include espressamente anche le regioni a statuto speciale tra gli enti destinatari di questi nuovi obblighi. Per le amministrazioni regionali e locali le regole operative per arrivare al risultato “del miglioramento delle previsioni giornaliere dei flussi che transitano nella tesoreria statale” e le sanzioni potranno essere modificate attraverso una specifica decisione da assumere in sede di Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. E’ evidente che in questo ambito si pone la necessità di un adattamento della previsione normativa alle differenze di dimensione tra le varie amministrazioni locali.

Le modalità concrete di applicazione dell’obbligo di comunicazione delle stime del fabbisogno di cassa saranno dettate dal Ministero dell’Economia. Dal prossimo 1 agosto si avvierà una fase di sperimentazione che avrà la durata di 18 mesi. Si stabilisce inoltre che nei primi 5 mesi, quindi fino al giorno 1 gennaio 2012 le sanzioni in caso di inadempienza non saranno applicate, mentre per il restante periodo di sperimentazione si applicheranno con una riduzione del 50%.

 

2) lL DL N. 138/2011

 

(tratto da Guida agli Enti Locali)

 

1) LA GESTIONE ASSOCIATA

La scelta di maggiore rilievo innovativo sul terreno istituzionale contenuta nel DL 138/2011 è senza alcun dubbio costituita dalla decisa accelerazione che viene impressa alla gestione associata da parte dei piccoli (intendendo come tali quelli fino a 5.000 abitanti) e piccolissimi comuni (intendendo come tali quelli fino a 1.000 abitanti). Esso dispone che tutte le funzioni amministrative, ivi compresa l’approvazione del bilancio, debbano essere gestite da parte dei comuni con popolazione inferiore a 1000 abitanti tramite unioni dei comuni ovvero tramite convenzioni a partire dal prossimo 2013. La nascita di tali unioni è decisa dalle regioni su proposta dei comuni e ad esse sono trasferiti i dipendenti ed i rapporti giuridici dei singoli enti, in cui sono abolite le giunte. Per i comuni con popolazione compresa tra 1.001 e 5.000 abitanti viene stabilito che l’obbligo della gestione associata di tutte le funzioni fondamentali decorra dal 31 dicembre 2012 e la soglia minima di abitanti che deve essere in tal caso raggiunta è fissata in 10.000 abitanti.

Il legislatore ha stabilito che queste disposizioni si applichino anche nei comuni delle regioni a statuto speciale, con ciò sciogliendo in partenza tutti i possibili dubbi interpretativi. Tale applicazione avverrà però in tempi più lunghi rispetto a quelli previsti nelle regioni a statuto ordinario: essi infatti coincideranno con quelli dettati dalla legge n. 42/2009 per l’applicazione del cd federalismo fiscale.
Merita di essere evidenziato che il legislatore non prevede in modo diretto ed automatico né per i piccoli né per i piccolissimi centri la irrogazione di specifiche sanzioni nel caso in cui non diano applicazione a queste disposizioni. Ciò non deve comunque evitare di farci considerare che siamo in presenza di una violazione di legge, con tutte le possibili conseguenze che ne possono derivare. Ed ancora che per i piccolissimi comuni la istituzione delle unioni viene disposta direttamente dalla regione, anche se i municipi non hanno al riguardo assunto una specifica deliberazione.

I PICCOLISSIMI COMUNI

I comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti devono necessariamente gestire in forma associata tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro spettanti. Per cui in capo ai singoli comuni non dovrebbe residuare alcun tipo di compiti. Da evidenziare che il testo della legge di conversione stabilisce che il calcolo degli abitanti debba essere effettuato ricorrendo alle regole di cui all’articolo 156 del DLgs n. 267/2000, cioè alla popolazione residente al 31 dicembre del penultimo anno precedente e non ai dati dell’ultimo censimento.

Queste nuove unioni dovranno nascere non prima del 2013, cioè della prima elezione successiva al 13 agosto 2012 anche in uno solo dei comuni interessati. Da tale data decadranno automaticamente tutte le giunte dei comuni aderenti alla unione. Ricordiamo che i comuni con popolazione maggiore di 1.000 possono aderire a queste unioni, ma devono delegare ad esse tutte le proprie funzioni amministrative e tutti i propri servizi, esattamente come i comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti. I consigli dei comuni avranno unicamente poteri di indirizzo rispetto alla unione, che approverà l’unico bilancio; ad essi spetta il compito della adozione di un documento programmatico di indirizzo.

La forma indicata dal legislatore per la gestione associata è l’unione dei comuni disciplinata dall’articolo 32 del DLgs n. 267/2000 (per cui viene abbandonata la indicazione del testo iniziale di dare vita ad una nuova istituzione, l’unione municipale). Questa unione ha una serie di peculiarità che la differenziano da quelle ordinare: non si applicano tutte le regole dettate dal legislatore, in particolare la loro autonomia statutaria è rigidamente vincolata nella composizione del consiglio (il sindaco e 2 consiglieri per ogni comune aderente), il legislatore potrà stabilire l’elezione diretta dei suoi organi, il presidente deve essere uno dei componenti il consiglio (e non necessariamente un sindaco come previsto dall’articolo 32 del TUEL per le unioni) e dura per 2 anni e mezzo rinnovabili, la giunta è nominata da parte del presidente ed i suoi componenti devono essere necessariamente sindaci. Con legge nazionale potrà essere disposta la elezione diretta degli organi di governo delle unioni. Ed ancora lo statuto è approvato dal consiglio dell’unione e non dai consigli comunali. Altra peculiarità assai rilevante è che esse sono istituite dalla regione entro la fine del 2012, sulla base della proposta avanzata dai consigli comunali entro i 6 mesi successivi alla entrata in vigore della legge di conversione. Esse devono avere la soglia minima di 5.000 abitanti, che scende a 3.000 nelle zone montane, fatte salve diverse deliberazioni delle regioni.
Alla unione passeranno per le funzioni trasferite tutti i dipendenti e tutti i rapporti giuridici. A decorrere da tale data le unioni a cui partecipano comuni al di sotto di 1.000 abitanti dovranno applicare le nuove regole e cesserà automaticamente la partecipazione di questi piccolissimi comuni a convenzioni e consorzi. Ai sindaci dei comuni aventi popolazione inferiore a 1.000 abitanti sono attribuiti unicamente i compiti di cui all’articolo 54 del DLgs n. 267/2000, testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, cioè i compiti che gli spettano quale ufficiale di governo. E’ cioè del tutto evidente lo svuotamento di attribuzioni dei piccolissimi comuni a cui rimangono di fatto solamente compiti di indirizzo e rappresentanza delle comunità.

I comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti possono sottrarsi a questo vincolo se alla data del 30 settembre 2012 tutte le loro funzioni amministrative ed i servizi saranno gestiti in modo associato tramite convenzioni, il che dovrà essere dai singoli comuni dimostrato tramite una attestazione da trasmettere al Ministero dell’Interno.

I PICCOLI COMUNI

Per i comuni con popolazione superiore a 1.000 abitanti ed inferiore a 5.000 viene fissato l’obbligo della gestione associata tramite unione o tramite convenzione di tutte le 6 funzioni fondamentali entro la fine del 2012 e di almeno 2 entro la fine del 2011. Ricordiamo che le funzioni fondamentali sono quelle individuate dalla legge n. 42/2009 fino a quando il codice delle autonomie non avrà disposto diversamente, e cioè: generali, di amministrazione e controllo per almeno il 70% della spesa corrente, governo del territorio e dell’ambiente, polizia locale, istruzione, servizi sociali e viabilità.

Le gestioni associate, salvo diversa decisione delle regioni, da assumere entro i 2 mesi successivi alla entrata in vigore del decreto, devono avere la soglia minima di 10.000 abitanti e non più di 5.000 abitanti o del quadruplo della popolazione residente nel comune più piccolo come previsto dal testo del DL n. 98/2011.

Si discute se la gestione associata possa essere realizzata tramite la delega di funzioni alle comunità montane, che non sono espressamente citate dalla norma, ma che sulla base del DLgs n. 267/2000 sono equiparate alle unioni.

IL GIUDIZIO

Nel testo definitivo del decreto, per come convertito dalla legge n. 148/2011, sono corrette, almeno in buona parte, alcune scelte di difficile applicazione concreta, oltre che assai discutibili nel merito, contenute nel testo del provvedimento iniziale. In ogni caso rimangono in piedi i dubbi sulla validità delle scelte, sugli effetti concreti che possono determinare sia ai fini del contenimento della spesa pubblica che per il miglioramento della qualità e quantità dei servizi erogati da parte dei piccoli centri. Ed ancora, si possono nutrire dubbi sulla opportunità di inserire queste misure in un provvedimento finanziario e non in una disposizione istituzionale. Ragioni che sono alla base della decisa contrarietà con cui l’Anci e gli amministratori dei piccoli comuni guardano a queste misure, tanto è vero che sono già stati anticipati ricorsi alla Corte Costituzionale in quanto gli stessi violerebbero l’autonomia dei comuni. Mentre il provvedimento evidenzia le sue finalità di coordinamento della finanza pubblica ed il riguardare le modalità di esercizio delle funzioni fondamentali, materie che l’articolo 117 della Costituzione rimette alla competenza legislativa dello Stato. In tal modo apprestando in anticipo una linea difensiva rispetto alle censure di lesione della autonomia e del ruolo dei comuni.

Si deve evidenziare che il legislatore impone dei tempi brevissimi ai comuni fino a 5.000 abitanti per dare corso alla gestione associata: basta ricordare che entro la fine del 2011 almeno 2 tra le funzioni fondamentali dovranno cessare di essere gestite dai singoli enti. I tempi per i piccolissimi comuni sono brevi, anche se consentono un qualche margine di respiro. Infatti le unioni dovranno nascere non prima del 2013, ma si deve ricordare che questi comuni hanno appena 6 mesi per mettersi d’accordo con gli altri centri omologhi per scegliere le unioni da realizzare e che per essere ammessi all’eventuale opzione della convenzione in luogo della unione, occorre dimostrare entro l’estate del prossimo anno che la stessa è già attivata (ovviamente per tutte le funzioni ed i servizi) e che la stessa soddisfa i requisiti di gestione efficiente ed efficace.

2) IL PERSONALE

Disposizioni importanti e per molti aspetti innovative, ma che non costituiscono certamente la parte più importante delle misure dettate dalla manovra estiva bis, DL n. 139/2011 come convertito dalla legge n. 148. E’ questo un elemento che, per molti versi, conferma le scelte contenute nel DL n. 98/2011, come convertito dalla legge n. 111/2011, cioè la manovra d’estate approvata nello scorso mese di luglio; anche in quel provvedimento infatti le novità dettate per il personale e l’organizzazione delle amministrazioni pubbliche non hanno assunto un rilievo primario, né per i contenuti né per i risparmi attesi.

Si deve sottolineare che il testo finale è lo stesso approvato in prima lettura dal Senato con il maxi emendamento su cui il Governo ha posto la questione di fiducia prima nell’aula di Palazzo Madama e poi in quella di Montecitorio. In materia di personale il testo finale riprende in buona misura le indicazioni contenute nel testo iniziale del decreto legge. Le maggiori novità rispetto al testo iniziale riguardano l’abrogazione della disposizione che consentiva il rinvio del pagamento della tredicesima mensilità in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi dell’ente, norma sostituita dal taglio fino al 30% della indennità di risultato dei dirigenti delle amministrazioni statali in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati alle amministrazioni ed ancora la limitazione alle sole feste del santo patrono delle disposizioni tese a limitare il fenomeno dei ponti.

Per cui si deve evidenziare che nel provvedimento non vi sono ulteriori misure restrittive per le amministrazioni, come limitazioni alle assunzioni a tempo indeterminato o determinato, né vi sono vincoli ulteriori per la spesa del personale. Al riguardo si devono segnalare unicamente le nuove disposizioni dettate per la riduzione del numero dei dirigenti nelle amministrazioni statali.

IL COLLOCAMENTO IN QUIESCENZA

L’articolo 1, comma 16, del DL n. 138/2011 prevede che tutte le PA potranno continuare ad utilizzare nel triennio 2012/2013 le norme previste dal DL n. 112/2008 che consentono alle singole amministrazioni di collocare d’autorità in quiescenza i propri dipendenti che hanno raggiunto i 40 anni di anzianità contributiva il personale. Il testo della legge di conversione non contiene alcuna novità rispetto al testo iniziale del provvedimento. Si deve ricordare che questa possibilità può essere utilizzata dalle amministrazioni anche se i dipendenti che raggiungono 40 anni di anzianità contributiva non hanno presentato alcuna richiesta di collocamento in quiescenza. La norma è applicabile nei confronti dei dipendenti e dirigenti che hanno raggiunto i 40 anni di contributi e non solamente di coloro che hanno maturato tale periodo come effettivo servizio. Le singole amministrazioni pubbliche devono garantire in ogni caso il rispetto del preavviso di almeno 6 mesi. Siamo in presenza di una scelta rimessa ai singoli enti, da esercitare tramite atti gestionali dei dirigenti e che le PA possono utilizzare anche in modo differenziato. Si raccomanda alle amministrazioni di darsi delle specifiche previsioni regolamentari, il che rende non necessaria la motivazione delle singole scelte. Occorre chiarire l’impatto delle nuove disposizioni con le “finestre” introdotte dal DL n. 78/2010 per il collocamento in quiescenza per ragioni di anzianità. Da ricordare che il mancato utilizzo di questa opportunità non determina in capo alle amministrazioni una limitazione delle risorse che possono essere destinate a nuove assunzioni; in altri termini non siamo in presenza di una assunzione. Il che invece si realizza nel caso in cui l’ente accoglie la domanda di permanenza in servizio dei dipendenti che hanno raggiunto i 65 anni di età.

IL TRATTAMENTO DI FINE SERVIZIO

L’articolo 1, commi 22 e 23, del DL 138 come convertito dalla legge n. 148/2011 stabilisce che in tutte le PA il trattamento di fine servizio dei dipendenti che si collocano in quiescenza per cd anzianità e che maturano i relativi requisiti dopo lo scorso 13 agosto (nella scuola a fine d’anno) sarà corrisposto non più entro i 6 mesi successivi al collocamento in quiescenza, ma entro i 24 mesi successivi: solamente a decorrere da tale data matureranno gli interessi in caso di mancata o parziale erogazione della indennità. La disposizione non riguarda coloro che si collocano in quiescenza per vecchiaia, nonché a coloro che sono collocati d’autorità da parte dell’ente in quiescenza, ad esempio la risoluzione del rapporto di lavoro per sopraggiunta inabilità ovvero coloro che sono collocati in quiescenza per avere raggiunto il tetto di 40 anni di anzianità contributiva. Il diritto a ricevere il trattamento di fine servizio entro i 6 mesi successivi permane infatti, per espressa disposizione legislativa, nel caso di “raggiungimento dei limiti di età o di servizio previsti dagli ordinamenti di appartenenza, per collocamento a riposo d’ufficio a causa del raggiungimento dell’anzianità massima di servizio prevista dalle norme di legge o di regolamento applicabili nell’amministrazione”. Questa limitazione non si applica al personale che ha maturato i requisiti per il collocamento in quiescenza prima dello scorso 13 agosto. Ovviamente gli interessi cominceranno a maturare solamente dopo la scadenza di tali termini.

GLI INCARICHI AI DIRIGENTI

Non vi sono modifiche alla previsione di cui all’articolo 1, comma 18. Questa disposizione consente a tutte le amministrazioni pubbliche, ivi compresi gli enti locali, di assegnare altri incarichi ai dirigenti, senza dovere attendere la scadenza della durata dell’incarico assegnato in precedenza. Nel caso di assegnazione di incarichi che hanno un “peso” inferiore in termini di indennità di risultato si deve comunque rispettare una sorta di “clausola di salvaguardia” per cui, fino alla scadenza del primo incarico, il dirigente deve mantenere lo stesso trattamento economico. Ricordiamo che una tale disposizione è prevista negli enti locali e nelle regioni dal contratto dei dirigenti. La disposizione richiede alle amministrazioni una specifica motivazione in termini di esigenza di garantire la “massima funzionalità e flessibilità, in relazione a motivate esigenze organizzative”. Come si vede una motivazione quanto mai ampia e generica, il che da un lato amplia significativamente gli spazi a disposizione delle amministrazioni per assegnare ad altri incarichi i dirigenti, ma dall’altro non offre una garanzia sufficiente in considerazione della ostilità con cui la giurisprudenza, a partire dalla Corte Costituzionale, guarda alle varie manifestazioni dello spoil system.

Questa disposizione è dettata per i dirigenti e, per la formulazione utilizzata, non sembra estensibile anche ai titolari di posizione organizzativa. Al riguardo si deve ricordare che mentre per i dirigenti è prevista la durata minima triennale dell’incarico, una analoga clausola non esiste per i titolari di posizione organizzativa, sia negli enti in cui vi sono i dirigenti sia nelle amministrazioni che ne sono prive.

Viene inoltre disposto dal decreto che, per evitare aggiramenti ai fini del calcolo del trattamento di fine servizio, gli incarichi di durata inferiore alla soglia minima prevista dal DLgs n. 165/2001, cioè 3 anni, conferiti ai dirigenti che stanno per essere collocati in quiescenza non contano al fine della determinazione del trattamento pensionistico.

LA MOBILITA’

Le amministrazioni possono spostare i propri dipendenti in altro ufficio della stessa regione; fino disciplina che sarà dettata in uno specifico contratto nazionale, la disposizione stabilisce che siamo nell’ambito dei poteri datoriali. La disposizione è finalizzata all’ampliamento della preferenza per il ricorso alla mobilità.

Il personale pubblico comandato presso un’altra amministrazione pubblica ha diritto di precedenza nella mobilità anche se il posto si rende vacante in un ufficio diverso da quello in cui presta la sua attività, mentre in precedenza tale possibilità maturava solo se il posto si rendeva disponibile nello stesso ufficio. Quindi questa possibilità, spesso usata per aggirare il vincolo della evidenza pubblica nelle mobilità, viene ampliata.

Nella direzione dell’ampliamento degli spazi di flessibilità nella utilizzazione del personale va la disposizione che consente a tutte le PA di utilizzare il personale in sedi diverse da quella ordinaria, purchè nella stessa regione. Questa disposizione sarà utilizzata sulla base dei principi dettati da uno specifico contratto collettivo nazionale di lavoro, ma fino ad allora essa viene utilizzata direttamente dai dirigenti nell’ambito dei loro poteri e capacità del privato datore di lavoro.

LA LIMITAZIONE DEI GIORNI FESTIVI

Il taglio dei possibili ponti viene limitato unicamente alle festività dei santi patroni, infatti le ricorrenze civili del 25 aprile, 1 maggio e 2 giugno sono confermate e sono confermate anche le feste religiose previste dal Concordato. Un DPCM da adottare ogni anno entro il 15 novembre dovrà individuare il giorno in cui collocare la festività del santo patrono, scegliendo tra venerdì, lunedì e domenica. L’obiettivo della disposizione è quella di ridurre il numero dei giorni non lavorati, ma il testo finali consente solamente misura assai limitata di raggiungere tale obiettivo.

ALTRE DISPOSIZIONI

Tra le altre disposizioni dettate in materia di personale si segnala il vincolo dettato per le amministrazioni dello Stato di ridurre ulteriormente il numero dei dirigenti, vincolo che si somma a quelli già previsti da norme degli ultimi anni. La mancata applicazione di questa disposizione è sanzionata con il divieto di effettuare assunzioni di personale a qualunque titolo e con la rideterminazione della dotazione organica nel personale effettivamente in servizio a cui si aggiunge quello di cui è programmata l’assunzione o sono in corso le relative procedure.

Vengono dettati nuovi vincoli ai tirocini formativi: essi possono essere effettuati solamente entro un anno dal conseguimento del titolo di studio e devono avere una durata non superiore all’anno. I soggetti che possono indire i tirocini sono parimenti delimitati. Queste previsioni non si applicano ai tirocini previsti per specifiche ipotesi di stimolo all’inserimento nel mondo del lavoro, ad esempio per i disabili. Ed ancora non si estendono a quelli che fanno parte del percorso di studi.
Il legislatore dispone infine che amministratori, dirigenti e dipendenti che usano l’aereo per ragioni di servizio debbano, sulle tratte comunitarie, utilizzare necessariamente la classe turistica. Questa previsione non si applica direttamente alle regioni ed agli enti locali, che devono recepire questa disposizione con una propria norma regolamentare.

  • IL DLGS 141/2011 (CD CORRETTIVO LEGGE BRUNETTA

L’aumento del numero dei dirigenti che possono essere assunti a tempo determinato direttamente dai sindaci e dai presidenti delle province, importanti chiarimenti sulla salvaguardia di cui godono i i contratti decentrati rispetto alla legge Brunetta, la introduzione di limitazioni nelle materie rinviate ai contratti nazionali, il rinvio dell’entrata in vigore delle fasce di merito, salvo che per la ripartizione dei risparmi previsti dal DL n. 98/2011, e l’ampliamento delle piccole amministrazioni escluse da tale obbligo: possono essere così riassunte le principali disposizioni dettate dal DLgs n. 141/2011, cd correttivo del DLgs n. 150/2009.

Non siamo in presenza di stravolgimenti della disposizione, anche se l’importanza delle correzioni non deve essere in alcun modo sottovalutata. Il significato del provvedimento può essere riassunto come lo svolgimento di una attività di manutenzione ordinaria, i chiarimenti applicativi, in parte conseguente ad innovazioni legislative ed alle intese contrattuali, il rinvio delle fasce di merito. Solamente sul numero dei dirigenti che possono essere assunti a tempo determinato vi è un cambio di rotta rispetto alle restrizioni dettate dal legislatore nel testo iniziale per venire incontro alle richieste avanzate dai comuni e dalle province. Da evidenziare che le modifiche adottate in materia di relazioni sindacali vanno nella direzione della conferma della lettura già fornita dal Dipartimento della Funzione Pubblica nella circolare n. 7/2010, lettura che è oggetto di contrasti interpretativi in sede giurisprudenziale. Con le nuove disposizioni le amministrazioni pubbliche hanno comunque molta più forza nelle relazioni sindacali, soprattutto alla luce dei chiarimenti sulla non applicazione dei contratti decentrati alla materia della incentivazione delle performance e sulla immediata prevalenza rispetto ai contratti nazionali. Si deve ricordare che, in tema di fasce di merito, per il rinvio e/o la limitazione del loro ambito di applicazione, si era già espressa l’intesa Governo sindacati (tranne la Cgil) dello scorso 4 febbraio.

LA GENESI

La legge n. 15/2009, cioè il provvedimento delega da cui è scaturito il DLgs n. 150/2009, come molte altre analoghe disposizioni, consente al Governo, con le stesse modalità previste per l’adozione del decreto delegato, di adottare uno o più interventi correttivi entro i 2 anni successivi alla emanazione del decreto. Per cui l’esecutivo ha tempo fino alla metà del mese di novembre del 2011 per apportare correzioni al testo della cd legge Brunetta.

L’esecutivo, con una deliberazione adottata nel mese di gennaio ha presentato una proposta di decreto correttivo limitata esclusivamente ad introdurre alcune modifiche in materia di relazioni sindacali. Nel corso dell’esame da parte della Conferenza Unificata tra Stato, regioni ed autonomie locali e da parte delle commissioni parlamentari della Camera, quelle del Senato non si sono espresse entro i termini previsti, è stato espresso il parere favorevole ed è stato sollecitato l’inserimento di ulteriori disposizioni, in particolare per l’ampliamento del numero dei dirigenti che possono essere assunti a tempo determinato. Alla fine del mese di luglio il Governo ha varato definitivamente il provvedimento e la

Gazzetta Ufficiale n. 194 di lunedì 22 agosto lo ha pubblicato, per cui esso entrerà in vigore decorsi 15 giorni dalla pubblicazione, cioè il 6 settembre.

Il DLgs n. 141/2011 è suddiviso in 6 articoli. Rispetto al testo circolato in modo informale subito dopo l’approvazione da parte del Governo vi sono significative novità in materia di limitazione delle assunzioni a tempo determinato di dirigenti, possibilità che viene limitata solamente agli enti locali in possesso dei parametri di virtuosità previsti dal DL n. 98/2011, con la esclusione delle regioni.

LE ASSUNZIONI DEI DIRIGENTI

Con queste disposizioni di recepiscono le richieste avanzate dalle associazioni dei comuni e delle province, Anci ed Upi, per ampliare il numero dei dirigenti a tempo determinato che gli enti possono assumere ai sensi dell’articolo 110, comma 1, del DLgs n. 267/2000. In tal modo si consente a numerosi amministrazioni di dare risposta a carenze relative al numero ed alla qualità dei dirigenti in servizio. Sulla base delle cifre che risultano dai conti annuali del personale, il numero dei dirigenti assunti tramite tale disposizione è di poco meno del 25% del totale dei posti previsti nelle dotazioni organiche: passare all’8% avrebbe determinato conseguenze assai drastiche per le amministrazioni, tanto più considerando i rigidi vincoli dettati per le assunzioni a tempo indeterminato.

I comuni e le province che saranno inseriti tra gli enti più virtuosi, sulla base dei parametri dettati dall’articolo 20 del DL n. 98/2011, potranno assumere dirigenti a tempo determinato entro il tetto del 18% della dotazione organica dei dirigenti. In tal modo, accogliendo una richiesta delle associazioni degli enti locali, si supera il tetto fissato per le altre PA nella misura dell’8%, a cui si aggiunge nello Stato il 10% per i dirigenti generali.

La norma viene dettata con espresso riferimento alle disposizioni dettate nel comma 1 dell’articolo 110 del DLgs n. 267/2000. Tale possibilità, visto che le sezioni riunite di controllo della Corte dei Conti hanno giudicato estensibile la sua applicazione anche agli enti privi di dirigenza, deve essere riferita ai responsabili negli enti privi di dirigenti. Da ricordare che in questo caso il riferimento alla dotazione organica deve essere inteso rispetto a quella della intera categoria D. Si aggiunge sempre la possibilità di utilizzare il comma 2, cioè le assunzioni a tempo determinato extra dotazione organica nel tetto del 5% della stessa e, comunque, per almeno 1 unità, sia come dirigenti che come responsabili. Si deve inoltre aggiungere che le assunzioni a tempo determinato di dirigenti e/o di responsabili effettuate tramite il ricorso a concorsi pubblici non vanno compresi in questi limiti.

Il testo, rispetto alle versioni precedenti, non consente di ricorrere a questa deroga nelle regioni e introduce la limitazione del possesso dei parametri di virtuosità per gli enti locali. E’ vero che le norme sui parametri di virtuosità riguardano anche le regioni, ma il legislatore espressamente stabilisce che la disposizione si applichi solo agli enti locali ed in tale direzione va anche il riferimento all’articolo 110, comma 1, del DLgs n. 267/2000.

Sempre sullo stesso tema il legislatore ha stabilito che fino alla emanazione del decreto sulla virtuosità le assunzioni a tempo determinato di dirigenti effettuate in eccesso rispetto alla soglia massima rimangono comunque valide. Occorre evidenziare che questa disposizione opera nei confronti delle assunzioni disposte “nel rispetto delle limitazioni finanziarie sulla spesa del personale e sull’utilizzo dei contratti di lavoro a tempo determinato” e comunque “fermo restando la valutabilità della conformità dei contratti stessi e degli incarichi ad ogni altra disposizione normativa”. In altri termini, siamo nell’ambito di una disposizione di “sanatoria”, ma essa viene circoscritta ai casi in cui l’ente ha comunque effettuato le assunzioni nel rispetto delle disposizioni dettate dalle norme sulla spesa del personale, il che non solleva problemi applicativi ed interpretativi di rilievo, ma anche delle disposizioni sulle assunzioni a tempo determinato, scelta che deve invece essere chiarita nel suo ambito di applicazione.

Con una norma a regime viene inoltre disposto che, nel caso di resti, l’arrotondamento, come nello Stato, si fa rispetto alla cifra intera più vicina. Da sottolineare che questa è peraltro la lettura già data dalle sezioni riunite della Corte dei Conti. Rimane in discussione la possibilità per le amministrazioni che, pur con i nuovi limiti più ampi, non possono effettuare neppure una assunzione a tempo determinato, di deliberare in tal senso sulla base di una specifica previsione regolamentare.

LE RELAZIONI SINDACALI

Viene in primo luogo chiarito dal DLgs n. 141/2011 che la ultrattività dei contratti collettivi decentrati integrativi rispetto alle previsioni contrastanti contenute nella legge Brunetta vale solo per quelli stipulati prima del 15 novembre 2009, cioè della sua entrata in vigore, e non anche per quelli stipulati successivamente. In tal modo si stabilisce in modo inequivoco che tutti i contratti decentrati dopo tale data, qualunque ne sia la veste e l’ambito di applicazione, devono necessariamente essere in linea con i principi dettati dal legislatore. Ricordiamo che tale salvaguardia vale negli enti locali fino a tutto il 2011 e, di fatto, fino a tutto il 2012, mentre nelle amministrazioni statali essa si è esaurita alla fine del 2010.

Viene inoltre precisato che questa disposizione di salvaguardia non riguarda l’applicazione che gli enti locali e le regioni devono fare con proprio regolamento delle disposizioni sulla meritocrazia, per cui sulla materia non vi sono veti che possono essere posti da parte delle organizzazioni sindacali. Occorre aggiungere che, sulla base di questa disposizione, in materia di adozione delle nuove metodologie di valutazione e di concreta applicazione del ciclo di gestione delle performance, che dovevano essere deliberate entro la fine del 2010 e la cui adozione costituisce condizione per la erogazione delle indennità di risultato e della produttività a partire dal 2011, il potere decisionale è totalmente ed esclusivamente nelle mani delle amministrazioni. Per cui occorre provvedere rapidamente in questa direzione per le amministrazioni che non lo hanno fatto: si ricorda che la mancata adozione di metodologie di valutazione in linea con le previsioni dettate dalla legge cd Brunetta inibisce la erogazione di indennità collegate alla performance individuale a partire dall’anno 2011.
Viene inoltre precisato che le disposizioni legislative rinviate ai contratti nazionali stipulati successivamente sono solamente quelle relative alle nuove regole per la contrattazione nazionale, con il che si rafforza l’immediata applicabilità del DLgs n. 150/2009. Questa norma risolve i contrasti interpretativi sulla decorrenza della applicazione delle nuove disposizioni, che sono quindi da considerare pienamente in vigore. Il che consente/impone alle amministrazioni di escludere dalla contrattazione decentrata le materie che alla luce della legge cd Brunetta non vi sono comprese.

Occorre ricordare che, sulla base di quanto previsto dalla intesa tra Governo e sindacati (tranne la Cgil) dello scorso 4 febbraio, si dovrebbe stipulare un contratto collettivo nazionale quadro per tutte le amministrazioni pubbliche per disciplinare le relazioni sindacali alla luce delle novità dettate dal legislatore. E’ evidente che l’entrata in vigore del decreto cd correttivo delimita in misura assai marcata gli ambiti di tale intesa, che appare comunque quanto mai opportuna per dare rapidamente e compiutamente corso alla applicazione delle nuove disposizioni, tanto più dopo che è stato chiarito che esse non hanno nella gran parte delle scelte bisogno della stipula del nuovo contratto collettivo nazionale di lavoro.

LE FASCE DI MERITO

Le fasce di merito, cioè la suddivisione dei dirigenti e del personale dipendente di tutte le amministrazioni ai fini della erogazione in modo differenziato del trattamento economico accessorio collegato alle performance, cioè attualmente delle indennità di risultato per dirigenti e titolari di posizioni organizzative e produttività per personale, viene rinviata alla entrata in vigore del nuovo contratto nazionale. L’unica eccezione di applicazione rapida delle fasce è la ripartizione tra il personale di una parte dei risparmi ottenuti dalle amministrazioni, per come previsto dal DL n. 98/2011. Ricordiamo che questa disposizione stabilisce che fino alla metà dei risparmi ottenuti a seguito del raggiungimento degli obiettivi di risparmio fissati dagli enti deve essere destinata al personale nella forma dell’incremento del fondo per la contrattazione decentrata e che di queste risorse la metà deve essere destinata alla incentivazione delle performance individuali (produttività per i dipendenti e indennità di risultato per dirigenti e posizioni organizzative) da ripartire sulla base delle fasce di merito.

Le fasce di merito non si dovranno applicare nelle amministrazioni pubbliche, ivi compresi gli enti locali, di più ridotte dimensioni: nel testo della legge Brunetta l’esclusione era dettata per quelle con un numero di dirigenti non superiore a 5 ed un numero di dipendenti non superiore ad 8. Con le nuove regole il numero dei dipendenti minimo viene portato alle PA che hanno un numero non inferiore a 15, mentre viene confermato quello dei dirigenti. L’effetto di questa disposizione è di esonerare un più ampio numero di enti, in particolare piccoli comuni, dall’obbligo di suddivisione in fasce predeterminate. Ma viene rafforzato l’obbligo per queste amministrazioni di dare comunque applicazione al principio della differenziazione, anche se in modo elastico, per cui la parte prevalente di questi compensi deve essere destinata ad una quota limitata di dirigenti e dipendenti.

Da sottolineare che il rinvio delle fasce di merito non è altro che il recepimento in una disposizione di legge di quanto convenuto tra il Governo e le organizzazioni sindacali, tranne la Cgil, lo scorso 4 febbraio. Superando i dubbi interpretativi si chiarisce che questo rinvio si applica anche agli enti locali, alla sanità ed alle regioni. Alla base di questa scelta la volontà di non determinare riduzioni nel salario accessorio di una parte di dipendenti pubblici a seguito del blocco della contrattazione: nello Stato il 25% che va inserito nella fascia più bassa e che di conseguenza non potrebbe ricevere questi compensi. Comunque il legislatore ha voluto rafforzare per queste amministrazioni il vincolo alla differenziazione, anche se in modo più flessibile.

  • LA LEGGE DI STABILITA’ 2012

LE ASSUNZIONI FLESSIBILI

Tutti gli enti locali dovranno, dal prossimo 1 gennaio 2012, rispettare per le assunzioni a tempo determinato, con convenzioni e per gli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa il tetto del 50% della spesa sostenuta allo stesso titolo nell’anno 2009. E’ questa una importante novità dettata dalla legge di stabilità 2012, legge n. 183/2011. Tale disposizione si completa, per chiarezza, con la previsione che il tetto del 20% della spesa del personale cessato nell’anno precedente si riferisce esclusivamente alle assunzioni a tempo indeterminato.
Questa disposizione estende agli enti locali le stesse regole dettate dal DL n. 78/2010 per le amministrazioni dello Stato, disposizioni che si applicano da subito come norma di principio alle regioni ed alle amministrazioni del servizio sanitario nazionale. Con questa disposizione il legislatore modifica la lettura assai restrittiva del tetto di spesa alle assunzioni flessibili dettato dalle sezioni riunite di controllo della Corte dei Conti con il parere n. 51/2011. Ricordiamo che, con tale pronuncia, è stato stabilito che le assunzioni flessibili negli enti locali soggetti al patto di stabilità possono essere effettuate nel tetto del 20% della spesa del personale cessato nell’anno precedente, cioè la stessa regola in vigore per le assunzioni a tempo indeterminato. E che a questo rigido e progressivo vincolo sfuggono solamente le assunzioni necessarie per lo svolgimento di servizi essenziali e/o infungibili e/o per le somme urgenze. Mentre non vi era alcuno specifico vincolo per le assunzioni a tempo determinato negli enti non soggetti al patto di stabilità.

Occorre subito chiarire che le nuove disposizioni si applicheranno dal prossimo 1 gennaio 2012, data di entrata in vigore della gran parte delle disposizioni dettate dalla legge di stabilità. E che fino ad allora si applicano la disciplina esistente per come chiarito dalle sezioni riunite di controllo della Corte dei Conti.

Le nuove disposizioni

Le nuove regole si applicano a tutti gli enti locali, ciò determina un effetto di ampliamento della spesa e, di conseguenza, del numero di assunzioni a tempo determinato che le amministrazioni locali soggette al patto di stabilità possono effettuare. Invece si riduce la possibilità di effettuare assunzioni a tempo determinato negli enti non soggetti al patto di stabilità, cioè nei comuni fino a 5.000 abitanti, nelle unioni dei comuni e nelle comunità montane, in quanto fino ad oggi essi non avevano alcun vincolo specifico. Da sottolineare ancora che si determina anche una riduzione della spesa per gli incarichi di collaborazioni coordinata e continuativa in tutti gli enti locali, visto che fino ad oggi non esisteva uno specifico limite.

Il legislatore, ed è questo un primo elemento che dovrà essere chiarito, detta questo tetto di spesa per le assunzioni a tempo determinato, per quelle tramite convenzione e per gli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa. Cioè non sembra comprendere le altre forme di assunzione flessibile, quali i contratti di somministrazione, i contratti di formazione e lavoro ed il lavoro accessorio. Occorre chiedersi se questa lettura formale debba essere applicata strictu sensu ovvero se sia necessario dare una lettura estensiva, riferirsi cioè al complesso delle assunzioni flessibili. A parere di chi scrive si deve propendere per la lettura più estensiva, quindi ritenere assoggettati al vincolo tutte le forme di assunzione flessibile. E ciò perché il legislatore ha sempre considerato in modo unitario questi strumenti, si pensi al dettato dell’articolo 36 del DLgs n. 165/2001, che detta le stesse condizioni per tutti questi istituti, si pensi alla estensione ai contratti di somministrazione dei principi dettati dal DLgs n. 368/2011 e si pensi che, essendo unitarie le fattispecie che si riferiscono alle assunzioni a tempo determinato ed ai contratti di somministrazione, la utilizzazione del secondo istituto consentirebbe di aggirare il vincolo dettato dal legislatore.

Il legislatore comprende anche le assunzioni effettuate tramite convenzioni. La formula è assai generica ed ampia; essa sembra determinare anche la inclusione dei rapporti ibridi, intendendo come tali quelli che formalmente tendono a stabilire un rapporto di lavoro autonomo, mentre sostanzialmente danno vita a rapporti di lavoro subordinato. Occorre chiedersi se questa disposizione si estende anche alle assunzioni che avvengono nell’ambito delle convenzioni, intese come gestione associata tra più amministrazioni: la risposta, stante la genericità ed ampiezza della formula utilizzata, sembra essere positiva.

Occorre inoltre chiarire l’ambito di applicazione delle nuove regole per numerosi altri aspetti. E’ evidente che esse comprendono sia le assunzioni a tempo determinato di dirigenti e/o responsabili ai sensi dell’articolo 110 del DLgs n. 267/2000, sia per i posti vacanti in dotazione organica che per quelli extra dotazione organica. Il che finisce per dettare un ulteriore limite al ricorso a questo istituto, un limite che si aggiunge al tetto della copertura fino allo 8% della dotazione organica dei dirigenti o, a partire dal 2012 per gli enti virtuosi, del 18%, sulla base delle previsioni dettate dalla legge cd Brunetta, per come modificata dal DLgs n. 141/2011. E’ inoltre del tutto evidente che in questo tetto sono comprese anche le assunzioni a tempo determinato per gli uffici di staff degli organi politici.

A parere di chi scrive, sulla base della lettura offerta dalle sezioni riunite di controllo della Corte dei Conti per gli incarichi di collaborazione, questo tetto non comprende le assunzioni a tempo determinato ed i cococo i cui oneri sono sostenuti da altri soggetti, in quanto la finalità dettata dal legislatore è quella di ridurre gli oneri a carico delle amministrazioni, non quella di ridurre il numero di tali incarichi. Tale esclusione si dovrebbe estendere anche alle assunzioni flessibili dei vigili urbani finanziate con una quota dei proventi derivanti dalle sanzioni per le inosservanze al codice della strada.

Questo tetto non si deve applicare né ai contratti di collaborazione occasionale, né a quelli professionali: il legislatore infatti non li comprende nella formulazione. E non si deve inoltre dimenticare che, per alcune tipologie di contratti occasionali, cioè quelli di studio, consulenza e ricerca, è dettato il tetto del 20% della spesa sostenuta allo stesso titolo nell’anno 2009.

Il riferimento al tetto di spesa sostenuto nel 2009 deve essere riferito, sulla scorta dei principi di carattere generale dettati dalle sezioni riunite di controllo della Corte dei Conti, a quello di competenza e non a quello effettivamente sostenuto. E ciò in quanto il primo corrisponde alla scelte dell’ente, mentre il secondo può essere influenzato da elementi del tutto occasionali.

Il tetto di spesa non deve essere inteso come riferito in modo differenziato ad ognuna delle tre fattispecie: in omaggio a quanto stabilito dallo stesso articolo 9 del DL n. 78/2010 esso deve essere inteso come complessivo per tutte le restrizioni dettate dalla disposizione.

Vincoli e procedure

Si deve ricordare che il ricorso alle assunzioni flessibili ed agli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa è soggetto ai vincoli dettati per tutte le assunzioni. Occorre rispettare, contemporaneamente, tutte e tre le seguenti condizioni:

1) l’ente deve avere rispettato il patto di stabilità nell’anno immediatamente precedente, nonché rispettarlo anche nel corso dell’anno. Ovviamente tale vincolo vale solamente per le amministrazioni soggette a tale vincolo;

2) l’ente deve avere rispettato il tetto di spesa del personale. Esso è fissato in quello dell’anno precedente per gli enti soggetti al patto e nel 2004 per quelli non soggetti;

3) dallo scorso 1 gennaio 2011 deve avere un rapporto tra spesa del personale e spesa corrente non superiore al 40%. Occorre ricordare che il conto deve comprendere anche il costo del personale di buona parte delle società controllate. Il rispetto di questo rapporto è prescritto nell’anno precedente e non necessariamente anche nel corso dell’anno.

Infine le assunzioni a tempo determinato, nonché il ricorso alle altre forme di lavoro flessibile, devono essere oggetto di una specifica programmazione da parte dell’ente. E, sulla base delle previsioni del CCNL 14.9.2000, anche se si possono nutrire dubbi sulla sopravvivenza di questa disposizione ai vincoli dettati dal DLgs n. 150/2009, devono inoltre essere oggetto di informazione preventiva e, a richiesta, di concertazione con i soggetti sindacali.

La coda del 2011

Con il parere n. 410 dello scorso 15 novembre la sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Toscana ha chiarito che “il comma 103 dell’art. 4 della legge n. 183/2011 è considerato dalla Sezione quale norma di carattere interpretativo come, peraltro, evidenziato nella Relazione Illustrativa al disegno di legge di stabilità per il 2012… l’assunzione o la proroga di un contratto a tempo determinato per sostituzione maternità non rientra nell’applicazione della norma di cui all’art. 76, comma 7 della L. 133/2008 e ss. mm., nella parte in cui stabilisce il vincolo di spesa (20%) alle assunzioni di personale negli enti soggetti al patto di stabilità interno”.

La conseguenza di tale lettura è che la fissazione del tetto di spesa per gli enti soggetti al patto nel 20% di quella del personale cessato nell’anno precedente deve essere ritenuta superata. Quindi, gli enti locali siano essi soggetti o meno al patto di stabilità non hanno specifici limiti alle assunzioni flessibili nello scorcio finale dell’anno 2011. Mentre essi avranno il limite del 50% della spesa del personale assunto con contratto flessibile nel 2009 a partire dal prossimo 1 gennaio 2012, data di entrata in vigore della legge di stabilità. Limite che, ricordiamo, si estende anche alle amministrazioni non soggette al patto di stabilità, per le quali fino alla fine dell’anno non vi sono invece limitazioni. Per cui, sia per gli enti soggetti al patto che per le amministrazioni non soggette, vi è una “finestra” da qui alla fine dell’anno in cui vi sono margini più ampi per l’utilizzo delle assunzioni flessibili. In questo periodo infatti è sufficiente rispettare le 3 condizioni necessarie per l’effettuazione di assunzioni a qualunque titolo: avere rispettato il patto di stabilità, avere rispettato il tetto di spesa del personale (anno precedente per le amministrazioni soggette al patto e 2004 per quelle non soggette) e rispettare il rapporto massimo del 40% tra spesa del personale e spesa corrente.

IL COLLOCAMENTO IN DISPONIBILITA’ DEL PERSONALE PUBBLICO

Ridimensionamento delle prerogative sindacali ed ampliamento della possibilità per le pubbliche amministrazioni di collocare in disponibilità il proprio personale: sono queste le più importanti indicazioni contenute nell’articolo 16 della legge n. 183/2011. Attraverso queste disposizioni sono rese più facili le procedure per il passaggio di personale da amministrazioni che ne hanno in eccesso ad enti che hanno necessità di assumere nuovi dipendenti; in particolare ciò avviene attraverso la estensione dei casi in cui è possibile utilizzare questo istituto, attraverso la riduzione dei vincoli procedurali che le amministrazioni devono eseguire ed attraverso la riduzione dei tempi in cui questi passaggi si devono completare.

Le nuove regole sono dettate nella forma della riscrittura dell’intero articolo 33 del DLgs n. 165/2001. Da ricordare che a queste disposizioni sono collegate quelle di cui all’articolo 34 bis dello stesso provvedimento che impongono a tutte le amministrazioni pubbliche che intendono effettuare assunzioni di personale e di dirigenti a tempo indeterminato di comunicare preventivamente tale volontà alle apposite strutture regionali preposte al collocamento del personale pubblico in disponibilità ed al Dipartimento della Funzione Pubblica al fine di consentire l’assegnazione di questo personale prima che si proceda alla risoluzione del rapporto di lavoro al termine del periodo di salvaguardia previsto dalla normativa in esame.

Siamo nell’ambito di un insieme di scelte attraverso cui il legislatore vuole incoraggiare la formazione di una sorta di mercato interno alle Pubbliche Amministrazione e rendere più flessibile la utilizzazione del personale pubblico; in questa direzione vanno le modifiche dettate dal DLgs n. 150/2009, cd legge Brunetta, alla mobilità, nonché la previsione contenuta nel DL n. 138/2011, la cd manovra di ferragosto, che consente alle PA di utilizzare i propri dipendenti in qualunque sede nell’ambito della stessa regione a fronte di motivate esigenze organizzative, anche connesse al raggiungimento degli obiettivi previsti dal piano delle performance.

L’ambito di applicazione

Il primo elemento di novità è costituito dall’ampliamento dell’ambito di applicazione della possibilità di collocamento in disponibilità del personale pubblico. Con il vecchio testo queste disposizioni si applicavano solamente nel caso di amministrazioni pubbliche che rilevavano eccedenze di personale. Con le nuove disposizioni, si prevede che le procedure di collocamento in disponibilità vanno avviate nelle seguenti 2 ipotesi: “situazioni di soprannumero” ovvero la rilevazione “comunque di eccedenze di personale”. Da sottolineare inoltre la ulteriore estensione che è determinata dal fatto che eccedenze ed il soprannumero possono maturare “in relazione alle esigenze funzionali o alla situazione finanziaria”. Per cui gli enti locali sono impegnati ad utilizzare questo istituto anche nel caso di personale in soprannumero, fatte salve le specifiche eccezioni che in questo caso possono essere dettate da norme speciali. Ed inoltre l’ambito in cui queste condizioni possono maturare è ampliato dal maturare di specifiche esigenze delle amministrazioni in relazione al modificarsi delle attribuzioni dell’ente e delle sue condizioni finanziarie, ivi compresi quindi i tagli che le manovre finanziarie fanno alle dotazioni di risorse. Il che determina la conseguenza che questa condizione non maturerà solamente nel caso di superamento della consistenza della dotazione organica, ma anche nelle ipotesi di riduzione delle disponibilità dell’ente e/o di modifica significativa delle sue attribuzioni.

Un ulteriore significativo ampliamento del ricorso a questo istituto si realizza attraverso il rafforzamento del vincolo alla redazione di un documento in cui, con cadenza annuale, è necessario effettuare questa verifica. Inoltre viene stabilito che le PA inadempienti non potranno effettuare “assunzioni di personale” né “instaurare rapporti di lavoro con qualunque tipologia di contratto”. Con questa formula viene quindi vietato agli enti di effettuare assunzioni a tempo determinato ed indeterminato, ma anche di conferire incarichi di lavoro autonomo, sia di collaborazione coordinata e continuativa che occasione. Per cui, prima di effettuare assunzioni di personale le PA dovranno avere adottato il programma annuale e triennale del fabbisogno di personale, avere adottato lo specifico piano previsto dalla normativa sulla pari opportunità ed effettuata la verifica della presenza di personale in eccedenza. Inoltre devono avere attivato le procedure di mobilità volontaria e la comunicazione per la eventuale assegnazione di personale pubblico in disponibilità. Da evidenziare che la mancata verifica della presenza di eccedenze di personale, al pari della mancata comunicazione di cui all’articolo 34 bis del DLgs n. 165/2001 determinano la nullità di tutti gli atti adottati. In precedenza, l’obbligo di procedere alla rilevazione delle presenza di condizioni di eccedenza esisteva, ma mancavano sanzioni in caso di inadempienza e non era indicata alcuna cadenza minima entro cui effettuare obbligatoriamente questa verifica.

Da evidenziare che espressamente il legislatore esclude dall’ambito di applicazione i concorsi già banditi e le assunzioni già autorizzate alla data del prossimo 1 gennaio.

La responsabilità

Il legislatore stabilisce espressamente che la mancata attivazione delle procedure di collocamento in disponibilità sia valutabile ai fini della maturazione della responsabilità disciplinare. In precedenza, il vecchio testo dell’articolo 33 del DLgs n. 165/2001 introdotto dal DLgs n. 150/2009 stabiliva che questi comportamenti erano valutabili ai fini del maturare di responsabilità erariale. Quindi, vi è una modificazione delle forme di responsabilità che possono maturare. Si può parlare in termini sostanziali di un ampliamento delle forme di responsabilità in quanto la maturazione di responsabilità erariale non è preclusa nei casi in cui si siano comunque determinati danni per le PA e gli stessi siano stati cagionati da dolo o colpa grave. In ogni caso, evidentemente, la maturazione di responsabilità disciplinare viene giudicata come una sanzione che ha un maggiore carattere di effettività in termini di probabilità di irrogazione.

Le relazioni sindacali

Le nuove regole dettate in materia di relazioni sindacali sono uno degli elementi di maggiore rilievo. In primo luogo, salta la differenziazione prima esistente sulle procedure da applicare nei casi in cui il numero dei dipendenti da collocare in disponibilità fosse maggiore o inferiore a 10 unità nel corso di un anno. Ricordiamo che nei casi di numero di dipendenti interessati maggiore di 10 occorreva dare una comunicazione ai soggetti sindacali, il cui contenuto è sostanzialmente analogo a quello previsto per l’attivazione della cassa integrazione nel settore privato. I soggetti sindacali entro i 10 giorni successivi potevano richiedere l’attivazione di un esame delle ragioni poste a base della decisione dell’ente e richiedere l’attivazione delle procedure per il ricollocamento di tali dipendenti nelle PA della provincia. Queste procedure si dovevano concludere entro 45 giorni.
Con le nuove regole viene imposto ai dirigenti di dare una comunicazione preventiva ai soggetti sindacali, che vengono chiaramente individuati nelle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo nazionale di lavoro e nelle RSU. E le relazioni sindacali si fermano, sul terreno dei vincoli, a questo punto, per cui ogni passaggio ulteriore appartiene alla sfera della discrezionalità delle singole amministrazioni e, per esse, dei dirigenti.

I contratti nazionali potranno prevedere la possibilità del collocamento diretto del personale in disponibilità presso altre amministrazioni pubbliche al di fuori del territorio regionale, estendendo l’applicazione delle regole dettate dall’articolo 30 per la mobilità volontaria.

Le procedure

Con le nuove regole si prevede che i dirigenti, una volta decorsi 10 giorni dalla comunicazione ai soggetti sindacali, applichino le regole per il collocamento in quiescenza dei dipendenti che hanno raggiunto 40 anni di anzianità contributiva. Per cui, in questo caso, si fuoriesce dall’ambito della discrezionalità dell’ente e si entra in quella dell’obbligo. Le amministrazioni hanno ulteriori possibilità offerte dal legislatore. In primo luogo, si deve verificare se nell’ambito dello stesso ente sia possibile provvedere al ricollocamento del personale in esubero. A tal fine si possono utilizzare anche forme di utilizzazione flessibile, quali il part time, modalità di svolgimento diverso della prestazione etc, ed i contratti di solidarietà, cioè la riduzione temporanea del trattamento economico. In secondo luogo, possono verificare se le altre amministrazioni della regione possono, anche alla luce della previsione di cui al DL n. 138/2011 che consente di utilizzare il proprio personale nell’ambito della stessa regione, utilizzare questi dipendenti. Comunque, entro i 90 giorni successivi alla comunicazione ai soggetti sindacali, il personale che non si è riuscito a ricollocare deve essere dichiarato in disponibilità.

Viene confermato che per i 2 anni successivi questi dipendenti hanno diritto a ricevere un compenso pari all’80% dello stipendio e della indennità integrativa speciale, nei casi in cui questa non sia stata ricompresa nel primo. Non possono ricevere compensi di altro tipo, fatto salvo l’assegno per il nucleo familiare. Questo periodo è utile ai fini della maturazione della anzianità di servizio.

IL CD GALLEGGIAMENTO DEI SEGRETARI

L’indennità di galleggiamento dei segretari potrà essere dal prossimo anno corrisposta solamente se la loro retribuzione di posizione, dopo l’eventuale maggiorazione, sarà ancora inferiore a quella più elevata goduta nell’ente da parte di un dirigente o di un titolare di posizione organizzativa. Tale interpretazione del CCNL dei segretari comunali e provinciali del 16.5.2001 è dettata dalla legge di stabilità 2012. In tal modo il legislatore risolve un dubbio interpretativo che è fin qui stato oggetto di letture contrastanti da parte della giurisprudenza del lavoro e che, in precedenza, è stata oggetto di interpretazioni divergenti tra Aran e Ragioneria Generale dello Stato, da una parte, ed Agenzia per la gestione dell’albo dei segretari ed Unione dei segretari, dall’altra.

LE NUOVE REGOLE

Il legislatore risolve quindi definitivamente i dubbi applicativi. Certamente è per lo meno singolare che ciò avvenga con una interpretazione dettata dalla legge e riferita ad una disposizione contrattuale. Ricordiamo che la querelle interpretativa riguardava proprio il momento in cui calcolare tale indennità rispetto alla eventuale maggiorazione della retribuzione di posizione. La tesi sindacale sostiene che la indennità di galleggiamento deve operare prima della eventuale maggiorazione della retribuzione di posizione, che in tal caso supererebbe quella del dirigente più elevato in godimento nell’ente. Da considerare che comunque era assolutamente illegittima la lettura per cui la eventuale maggiorazione doveva contenere come base di riferimento per l’aumento in percentuale anche il cd galleggiamento: essa doveva essere effettuata solamente con riferimento alla indennità di posizione. Nella tesi fatta propria dal legislatore il galleggiamento opera alla fine, il che impedisce di superare il compenso percepito dal dirigente/titolare di posizione organizzativa con la retribuzione di posizione più elevata.

Queste disposizioni entreranno in vigore dal prossimo 1 gennaio 2012. Esse determineranno il divieto della erogazione di compensi conseguenti alla lettura più estensiva. Tale divieto si applica anche se i compensi si riferiscono a periodi precedenti, ovviamente facendo salvi gli effetti delle sentenze passate in giudicato.
Si deve ricordare che nel rapporto di lavoro pubblico vige il divieto di estensione dei giudicati, per cui il riferimento deve essere inteso ai casi concreti decisi dal giudice del lavoro e non a principi generali, stante peraltro che gli stessi sono contrastanti.

Si suggerisce molta prudenza nella assunzione in questo scorcio finale dell’anno di decisioni contrastanti con tale disposizione e/o nella liquidazione di compensi calcolati in modo estensivo. E’ vero che le nuove regole non sono entrate in vigore, ma ciò vale solo in termini formali e non sostanziali.
Con le nuove disposizioni si dovrebbero invece chiudere le contestazioni relative alla fruizione di tali compensi sulla base di letture estensive: è evidente che vi è una disposizione legislativa innovativa, per cui non appare ragionevole sostenere che letture di tipo diverso fossero precedentemente illegittime e/o che esse fossero collegate a colpa grave, sia per l’assegnazione che per la fruizione.