LA MANOVRA ESTIVA 2011 (DECRETO LEGGE N. 98 COME CONVERTITO DALLA LEGGE N. 111)
Di Arturo Bianco
INDICE
1) LA TABELLA RIASSUNTIVA
– IL PUBBLICO IMPIEGO
– IL PATTO DI STABILITA’
– LA GESTIONE ASSOCIATA
– LA COMUNICAZIONE DEI FLUSSI DI CASSA
– GLI ACQUISTI
– I TAGLI ALLA POLITICA
– LE SOCIETA’
– LE ALTRE DISPOSIZIONI
2) COMMENTO
3) LE GESTIONI ASSOCIATE
Le novità
Il quadro d’insieme
Il giudizio
4) LE DISPOSIZIONI SUL PERSONALE
Le assunzioni
Il trattamento economico individuale
La contrattazione collettiva nazionale
La mobilità
L’estensione a comuni e province
Gli altri vincoli
Il piano per il contenimento dei costi
Il rapporto con le sentenze
Le visite fiscali (la flessibilità, il vincolo, le fasce di reperibilità, gli oneri, le misure ulteriori, l’applicazione negli enti locali)
La risoluzione per anzianità contributiva
Il personale delle società
5) LA COMUNICAZIONE DEI FLUSSI DI CASSA
1) LA TABELLA RIASSUNTIVA
IL PUBBLICO IMPIEGO
| Articolo 16, comma 1 | Al fine di raggiungere i risparmi previsti in materia di pubblico impiego, un regolamento adottato su proposta del Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, potrà dettare la proroga per le sole amministrazioni statali di 1 anno dei limiti alle assunzioni, per tutte le PA fino al 2014 del tetto al trattamento economico, la fissazione delle modalità di calcolo della indennità di vacanza contrattuale per il triennio 2015/2017, la semplificazione ed il rafforzamento delle norme sulla mobilità, la possibilità di disporre in modo selettivo limiti alla contrattazione, l’inclusione degli enti locali nell’elenco dei destinatari dei tagli di cui all’articolo 6 del DL n. 78/2010 (collaborazioni, pubblicità, assunzioni tempo determinato etc), ulteriori misure di razionalizzazione di spesa attraverso la digitalizzazione e semplificazione delle procedure, la riduzione dell’uso di autovetture, la lotta all’assenteismo, anche rafforzando le disposizioni in vigore |
| Articolo 16, commi 4, 5 e 6 | Possibilità per tutte le PA di adottare, entro il 31 marzo, piani triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa, di riordino. Di semplificazione, di digitalizzazione, di contenimento dei costi della politica, di funzionamento (compresi gli appalti di servizi e le consulenze a persone giuridiche). Una quota dei risparmi conseguiti, entro il tetto del 50%, può essere destinato al finanziamento della contrattazione integrativa (riservando almeno il 50% di tale somma alla incentivazione delle performance tramite le fasce di merito. Tali risorse sono utilizzabili solo se a consuntivo è accertato dagli organi di controllo interno il raggiungimento degli obiettivi di risparmio di spesa. L’adozione di tali piani è oggetto di informazione sindacale |
| Articolo 16, comma 7 | I risparmi di spesa per il personale venuti meno, anche per sentenze pronunciate da soggetti diversi dalla Corte Costituzionale, sono recuperati nell’anno successivo con provvedimenti di carattere generale destinati alle categorie interessate |
| Articolo 16, comma 8 | Nullità di diritto dei provvedimenti, in particolare di assunzioni tramite stabilizzazioni e di promozione, disposti con provvedimenti dichiarati illegittimi dalla Corte Costituzionale. Tale misura scatta dalla data di pubblicazione della sentenza ed i dirigenti devono comunicarla ai soggetti interessati, fatti salvi gli effetti prodotti |
| Articolo 16, comma 9 | Le visite mediche di controllo sul personale assente sono disposte valutando la condotta complessiva, gli oneri connessi e le esigenze di contrasto dell’assenteismo. Sono obbligatorie per le assenze che si verificano nei giorni collegati a quelli non lavorativi. Le fasce orarie di cd reperibilità (entro cui il dipendente deve farsi trovare al proprio domicilio per le visite mediche di controllo) sono fissate dal Ministro della Pubblica Amministrazione. Se il dipendente deve assentarsi per visite mediche, esami clinici etc deve darne preventiva comunicazione alla PA e, a richiesta, produrre documentazione, che può essere costituita dalla attestazione del medico o della struttura |
| Articolo 16, comma 11 | La risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro consentita fino al 2011 nei confronti dei dipendenti che hanno maturato 40 anni di anzianità contributiva non necessita di motivazioni se le PA si sono date delle regole di carattere generale (negli enti locali un regolamento) |
| Articolo 17, comma 5 | Messa a disposizione di 70 milioni di euro per tutte le PA per sostenere gli oneri conseguenti alla effettuazione di visite mediche di controllo |
| Articolo 20, comma 9 | Inserimento tra le spese del personale di quelle sostenute per i propri dipendenti dalle società, tranne quelle quotate, in house, da quelle che “svolgono funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, nè commerciale, ovvero che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica” |
IL PATTO DI STABILITA’
| Articolo 20, comma 1 | Le regole del patto di stabilità possono essere concordate con le regioni, che sentono gli enti locali nei consigli delle autonomie. Le regioni rispondono del mancato raggiungimento degli obiettivi con un concorso aggiuntivo nell’anno successivo, pari alla differenza. Si continuano ad applicare le regole per gli enti inadempienti e per la rimodulazione del patto su base regionale entro il 31 ottobre. Il monitoraggio è effettuato dalla Conferenza Unificata e le regole operative sono dettate con decreto del ministro dell’Economia da emanare entro il 30 novembre, che può anche dettare la eventuale non applicazione alle regioni inadempienti dei vincoli dettati dal patto in uno degli ultimi 3 anni e/o interessate da piani di rientro del deficit della sanità |
| Articolo 20, commi 2 e 3 | Gli enti locali sono ripartiti con decreto del ministro dell’Economia in 4 classi sulla base dei seguenti parametri di virtuosità: prioritaria considerazione della convergenza tra spesa storica e costi e fabbisogni standard, rispetto del patto; incidenza della spesa del personale su quella corrente e dei dipendenti sulla popolazione, alle funzioni esternalizzate ed all’ampiezza del territorio, con considerazione del valore iniziale nel mandato e della sua evoluzione; autonomia finanziaria; equilibrio di parte corrente; tasso di copertura dei servizi a domanda individuale; effettiva partecipazione all’azione di lotta all’evasione fiscale; rapporto tra entrate di parte corrente riscosse ed accertate; dismissioni di partecipazioni societarie. Dalla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni vanno compresi anche output relativi ai servizi. Si tiene conto delle variazioni della condizione degli enti nel corso del mandato. Gli enti più virtuosi, collocati cioè nella prima fascia, non concorrono dal 2013 (per le province dal 2012) alla realizzazione degli obiettivi del patto e conseguono l’obiettivo realizzando un saldo pari a 0. Il loro concorso al raggiungimento del patto può essere ridotto nel 2012 fino alla cifra complessiva di 200 milioni di euro. |
| Articolo 20, comma 4 | Proroga delle regole oggi in vigore per il patto fino alla applicazione di quello rispondente ai principi di cui alla legge n. 42/2009, cioè “federalista” |
| Articolo 20, comma 5 | Ulteriore concorso al rispetto del patto:
– regioni (800 milioni 2013 e 1600 dal 2014): – regioni a statuto speciale (1000 milioni 2013 e 2000 dal 2014); – province (400 milioni 2013 e 800 dal 2014); – comuni (1000 milioni 2013 e 2000 dal 2014) |
| Articolo 20, commi 10 e 11 | Sono nulli i contratti di servizio e gli atti elusivi dei vincoli dettati dal patto posti in essere dopo l’entrata in vigore del decreto |
| Articolo 20, comma 12 | L’accertamento da parte delle sezioni giurisdizionali della Corte che il patto è stato rispettato con disposizioni elusive determina la irrogazione della multa fino a 10 volte della indennità di carica percepita dagli amministratori e fino a 3 mensilità dello stipendio netto del responsabile finanziario |
| Articolo 20, commi 14 e 15 | Viene esercitato il potere sostitutivo nei confronti delle regioni che non si conformano alle sentenze della Consulta, anche per i propri enti |
| Articolo 20, comma 16 | Le sanzioni di taglio ai trasferimenti erariali per gli enti inadempienti si applicano anche sul fondo sperimentale di riequilibrio. Nel caso di non capienza nell’anno si estendono a quelli successivi |
LA GESTIONE ASSOCIATA
| Articolo 20, comma 2 quater | I comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti devono associarsi, in modo da raggiungere questa soglia o il quadruplo del numero degli abitanti del comune più piccolo, per almeno 2 funzioni fondamentali nel 2011, per almeno 2 nel 2012 e per le ultime 2 nel 2013 |
LA COMUNICAZIONE DEI FLUSSI DI CASSA
| Articolo 22 | Previsione dell’obbligo per tutte le PA che detengono conti presso le tesorerie dello Stato di comunicare in forma telematica al ministero dell’Economia la previsione dei flussi di cassa giornalieri. Le modalità saranno dettate con specifico decreto del ministro dell’Economia. I dirigenti inadempienti sono sanzionati con il taglio fino al 5% della indennità di risultato, che opererà a partire dai 150 giorni successivi al DL e sarà ridotta del 50% nel restante periodo di sperimentazione. Dallo 1 agosto è avviata una sperimentazione di 18 mesi. |
GLI ACQUISTI
| Articolo 11, comma 1 | Ampliamento della quota di spesa per acquisti delle PA da effettuare in rete ed in modo centralizzato |
| Articolo 11, comma 2 | Messa a disposizione in riuso, previo Decreto del Ministro dell’economia d’intesa con la Conferenza Unificata, del sistema informatico Consip di negoziazione |
| Articolo 11, comma 3 | Possibilità per le PA di richiedere al Ministero dell’economia, che provvede con proprio decreto, fissando anche le condizioni, la utilizzazione in modalità ASP del sistema informatico di negoziazione |
| Articolo 11, comma 4 | Realizzazione da parte di Consip di indicatori e parametri per supportare gli acquisti delle PA, per effettuare attività di controllo, per supportare i controlli |
| Articolo 11, comma 6 | Nullità (salvo i procedimenti di acquisto in corso, con conseguente maturazione di responsabilità, per gli acquisti effettuati in violazione delle convenzioni, e si ribadisce il maturare di responsabilità amministrativa. Tali disposizioni si applicano anche agli enti locali (salvo i comuni fino a 1.000 abitanti e quelli montani con popolazione inferiore a 5.000 abitanti) |
| Articolo 11, comma 9 | Possibilità per le PA di stipulare convenzioni con il Ministero dell’Economia per razionalizzare i servizi di pagamento delle retribuzioni del personale |
I TAGLI ALLA POLITICA
| Articolo 1, comma 4 | Le disposizioni sull’allineamento dei compensi dei parlamentari e dei vertici delle amministrazioni statali alla media europea valgono come norma di principio per le regioni |
| Articolo 1, comma 5 | Collocamento in aspettativa dei dipendenti pubblici che sono chiamati a far parte di organi di commissioni, agenzie etc nazionali |
| Articolo 2 | Le auto cd blu devono avere una cilindrata non superiore a 1600 cc; quelle di cilindrata maggiore possono essere utilizzate fino alla rottamazione. Per lo Stato viene previsto un DPCM per dettare le modalità ed i limiti di utilizzazione |
| Articolo 3 | Limitazione ai vertici dello Stato della possibilità di utilizzare aerei cd blu |
| Articolo 4 | Norma di principio per la limitazione al solo Presidente della Repubblica della possibilità di ricevere benefits ed utilizzare immobili pubblici dopo la cessazione dalla carica |
| Articolo 7 | Accorpamento in una unica giornata di tutte le elezioni (non sono compresi i referendum) |
LE SOCIETA’
| Articolo 8 | Obbligo per tutte le PA di inserire sul sito le informazioni sulle società partecipate, anche di minoranza, comprensive dei collegamenti ed indicando se hanno raggiunto il pareggio di bilancio |
| Articolo 20, comma 13 | Non è necessario un decreto del ministro per le Regioni per dettare le modalità di attuazione del divieto di costituzione di nuove società e del vincolo di liquidazione di quelle esistenti per i comuni piccoli e medi |
GLI IMMOBILI
| Articolo 12 | Le manutenzioni degli edifici statali, anche in uso da parte di tutte le PA, sono affidate alla agenzia del Demanio, fatte salve quelle di ridotte dimensioni. Previsione, tramite accordo da stipulare in sede di Conferenza Unificata, di forme di snellimento per alienazione degli immobili degli IACP |
| Articolo 33 | Partecipazione degli enti locali, anche tramite proprie società, a fondi immobiliari chiusi per la valorizzazione e dismissione del patrimonio immobiliare |
LE ALTRE DISPOSIZIONI
| Articolo 9 | Individuazione dei fabbisogni standard delle amministrazioni statali |
| Articolo 10 | Superamento dei tagli lineari per le amministrazioni statali e loro sostituzione con le proposte dei singoli ministeri. Limitazioni al taglio di spesa per convegni etc di amministrazioni statali |
| Articolo 20, comma 17 | Attribuzione al comune di Roma di tutte le entrate dal 2008 in poi, anche se riferite ad anni precedenti, se accertate dallo stesso anno in poi |
| Articolo 21, comma 3 | Istituzione di un fondo per il finanziamento del trasporto pubblico locale di 400 milioni di euro ed esso è escluso dai vincoli del Patto |
| Articolo 21, comma 10 | Estensione del fondo per gli LSU ed i libri di testo anche agli “Eventi celebrativi di carattere internazionale” |
| Articolo 24 | Aumento delle sanzioni per gli apparecchi da gioco in cui non risulta leggibile il contatore. Posto il divieto di utilizzo apparecchi di gioco con vincita in danaro da parte dei minori. Aumento delle sanzioni, in particolare in caso di recidiva; ad esse si può aggiungere anche la chiusura del locale. Per partecipare alle gare pubbliche per la concessione occorre non avere precedenti penali. Definiti i requisiti per la conduzione di esercizi di giochi pubblici. |
| Articolo 28 | I comuni devono individuare i distributori di carburante da chiudere entro 120 giorni dalla entrata in vigore della legge di conversione. Gli impianti devono essere dotati di self service e possono somministrare alimenti, bevande, giornali etc |
| Articolo 29, comma 1 | I comuni, le unioni e le comunità montane possono svolgere, senza maggiori oneri per la finanza pubblica, attività di intermediazione nella fornitura di manodopera, al pari di altri soggetti pubblici e privati. Un decreto del ministro del Lavoro, da emanare entro 30 giorni, detta le modalità per la interconnessione con il portale clic lavoro |
| Articolo 29, comma 2, 3 e 4 | Istituzione, presso il ministero della Giustizia, dell’Alta Commissione per la liberalizzazione dei servizi |
| Articolo 30 | Interventi per la cd banda larga |
| Articolo 32, commi 13,14 e 15 | Monitoraggio della utilizzazione della utilizzazione dei Fondi strutturali da parte della Conferenza Stato Regioni |
| Articolo 34 | Nuove regole per l’acquisizione, anche in caso di provvedimento annullato e nel corso del giudizio, degli immobili utilizzati per scopi pubblici senza un valido esproprio. L’indennizzo è fissato nel valore venale con un interesse per il periodo di occupazione senza titolo e nel 10% per i danni non patrimoniali. Applicazione anche nel caso di servitù |
| Articolo 35, commi 4 e 5 | Semplice obbligo di comunicazione ai comuni per la installazione di impianti di telecomunicazione di potenza pari o inferiore a 7 watt e superficie radiante non superiore a 0,5 mq |
| Articolo 35, commi 6 e 7 | Liberalizzazione degli orari e della apertura durante le festività degli esercizi commerciali nelle città d’arte. Obbligo di adeguamento regolamentare per regioni ed enti locali |
2) COMMENTO
Come si vede le disposizioni che toccano direttamente gli enti locali sono molte, dalle norme sulla gestione associata alle modifiche al patto di stabilità alle disposizioni sugli acquisti alle novità per le società alle modifiche al testo unico sugli espropri, solo per restare sulle principali.
3) LE GESTIONI ASSOCIATE
La manovra estiva 2011 contiene nel testo della legge di conversione n. 111/2011 una decisa accelerazione dello stimolo a realizzare forme di gestione associata da parte dei piccoli comuni. Siamo in presenza di un vero e proprio obbligo che, questa volta, è immediatamente operativo e già entro il 2011 dovrebbe vedere il varo in modo significativo dell’associazionismo. Con tali disposizioni il processo di cooperazione tra i piccoli comuni cessa di essere esclusivamente volontario e diventa, per molti aspetti, vincolante. Le singole amministrazioni dovranno scegliere le modalità, i partner, gli ambiti ed il modo con cui dare gradualmente attuazione al vincolo, ma la strada è da ritenere assolutamente obbligata, vista la natura vincolante delle disposizioni legislative.
Le novità
La “novella” legislativa è contenuta nell’articolo 20, comma 2 quater. Essa riproduce sostanzialmente quanto previsto in uno schema di Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di attuazione delle regole dettate dal DL n. 78/2010. Tale schema di Decreto, per la cui emanazione era necessaria l’intesa in Conferenza Unificata tra Stato, regioni ed enti locali, era stato bocciato interamente da parte dell’Anci, che ha richiesto di rinviare la materia alla riforma del testo unico delle leggi sull’ordinamento locale, ed aveva ricevuto critiche anche da parte delle regioni.
Si stabilisce, modificando il comma 31 dell’articolo 14 del DL n. 78/2010, che il limite minimo entro cui i comuni devono necessariamente dare corso alla gestione associata è fissato in 5.000 abitanti ovvero nel “quadruplo del numero degli abitanti del comune demograficamente più piccolo tra quelli associati”. Si prevede inoltre che almeno 2 funzioni fondamentali debbano essere gestite in forma associata entro il 31 dicembre 2011, almeno ulteriori 2 entro il 31 dicembre 2012 e le restanti 2 entro il 31 dicembre 2013.
Rimane da chiarire, come evidenziato dalle regioni, a quale dato fare riferimento per la individuazione dei comuni che hanno fino a 5.000 abitanti, in particolare se nell’ultimo censimento ovvero in quello del 31 dicembre dell’anno precedente.
Il quadro d’insieme
I piccoli comuni devono quindi mettere insieme in modo obbligatorio la gestione associata delle funzioni fondamentali, per come individuate in via provvisoria dalla legge n. 42/2009 sul cd federalismo fiscale. Ricordiamo che tali funzioni sono le seguenti:
- a) “generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 7% delle spese come certificate dall’ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della presente legge;
- b) polizia locale;
c) istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l’edilizia scolastica;
d) nel campo della viabilità e dei trasporti;
e) riguardanti la gestione del territorio e dell’ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato;
f) settore sociale”.
Siamo in presenza di disposizioni che hanno un carattere vincolante per regioni ed enti locali, in quanto comprese nell’ambito del “coordinamento della finanza pubblica e del contenimento delle spese”, cioè materie riservate alla competenza legislativa statale. Da ricordare che viene stabilito il principio per cui “i comuni non possono svolgere singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata” ed inoltre che “la medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa”.Il legislatore ha riservato un ampio spazio alle regioni, che con propria legge sono chiamate a definire, previa concertazione con gli enti locali, “la dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica .. secondo i principi di economicità, di efficienza e di riduzione delle spese”. Da evidenziare che i comuni capiluogo e quelli con popolazione superiore a 100.000 abitanti non possono essere inclusi in tale ambito e che il legislatore statale rinvia alla legge regionale anche la definizione del termine per l’avvio della gestione associata. Esiste cioè un forte rischio di conflittualità tra le disposizioni regionali e la normativa statale.
Da evidenziare, concludendo, che mancano espresse sanzioni per gli enti che non daranno corso ad esperienze di gestione associata.
Il giudizio
Il giudizio di chi scrive sulla volontà legislativa è quanto mai positivo: si imprime finalmente una decisa accelerazione al processo, dopo che la strada della incentivazione ha dato tutti i suoi risultati, portando alla nascita di un consistente numero di unioni ed allo sviluppo delle convenzioni. Ma anche, evitando –nella gran parte dei casi almeno- sperimentazioni sulle funzioni di maggiore rilievo. Ed è innegabile che, senza uno “strappo” non si sarebbero compiuti significativi passi in avanti.
Ma è anche vero che, sul terreno tecnico, si possono formulare varie critiche. A partire dai dubbi di legittimità sulle scelte legislative, per la possibile lesione dell’autonomia legislativa riconosciuta alle regioni. E, in tale ambito, non è ancora ben chiarito il rapporto tra le nuove disposizioni e ciò che le singole regioni potranno dettare in modo autonomo.
Nel merito, si deve sottolineare, riprendendo le critiche espresse dalle regioni in sede di esame nella Conferenza Unificata al prima ricordato schema di Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, che la mera quadriplucazione del numero di abitanti che devono essere interessati dalla gestione associata rispetto a quello del comune più piccolo, può non essere sufficiente a garantire un livello minimo gestionale adeguato, che andrebbe comunque individuato. Ed ancora, che non è stato affrontato il tema delle scelte da effettuare nel caso di piccoli comuni che sono limitrofi ad enti che non hanno il vincolo della gestione associata.
Rimangono inoltre completamente in piedi le critiche relative alla individuazione delle funzioni fondamentali, tanto più che la riforma delle autonomie sta riscrivendo la materia, ed alla limitazione delle forme che possono essere usate dai comuni alle sole convenzioni ed unioni, con la mancanza di chiarimenti sulle regole da applicare ai comuni aderenti o che aderivano a comunità montane.
4) LE DISPOSIZIONI SUL PERSONALE
Non vi sono novità nella legge di conversione rispetto al testo iniziale del decreto legge.
Una parte dello sforzo di risanamento della finanza pubblica viene posto, come già avvenuto nello scorso anno, a carico dei dipendenti pubblici, in termini di prosecuzione del tetto al trattamento economico individuale, nonché di possibile ulteriore rinvio della contrattazione collettiva, anche se al riguardo si introduce la possibilità di avere, per la prima volta, una distinzione tra le amministrazioni, così da premiare quelle in possesso di requisiti di virtuosità. E che, laddove le misure non raggiungano gli obiettivi prefissati di contenimento della spesa, scatteranno tagli alle dotazioni finanziarie. Non vi sono invece rilevanti misure innovative che determinano tagli o drastiche limitazioni alle assunzioni ovvero alla organizzazione interna a carico delle organizzazioni. Da segnalare, in tale ambito, alcune misure di rafforzamento dei vincoli tesi ad impedire elusioni, quali l’inserimento nella spesa del personale di quella sostenuta allo stesso titolo dalle società in house, nonché il completamento di vincoli già esistenti, quali le parziali modifiche alle visite mediche di controllo ed il collocamento in quiescenza del personale che ha raggiunto 40 anni di attività. Possono essere così riassunte le principali indicazioni contenute in materia di personale dipendente delle PA nel testo del DL n. 98/2011 per come convertito dalla legge n. 111/2011, la cd manovra estiva. Disposizioni che, anche per quantità di articoli, non costituiscono comunque il tratto caratterizzante della manovra.
Il primo giudizio è che siamo in presenza di disposizioni che si inseriscono pienamente nella linea di rigidità ed austerità che il legislatore si è dato in questi anni in materia di contenimento dei costi del pubblico impiego senza il ricorso a misure traumatiche. Ma si deve anche evidenziare che non vi sono ulteriori misure di irrigidimento né disposizioni drastiche né limitazioni, quanto meno rilevanti, ai già assai ridotti margini di autonomia dei singoli enti.
Da sottolineare che il legislatore indica in modo preciso i risparmi ulteriori che devono essere raggiunti in milioni di euro: 30 nel 2013; 740 nel 2014; 340 nel 2015 e 370 a decorrere dal 2016.
Si deve subito evidenziare che il legislatore, per la prima volta, detta una norma di principio e ne subordina l’efficacia concreta ad uno specifico Decreto del Ministro dell’Economia da emanare di concerto con quello della Pubblica Amministrazione. Il che costituisce una novità rispetto alla scelta operata in precedenza di dettare direttamente i tagli. Ma solleva anche dei dubbi sulla loro estensibilità anche agli enti locali, posto che lo stesso provvedimento esclude le regioni dall’ambito di applicazione. Tale estensione sembra essere già contenuta, come possibilità, nel testo del decreto; sulla sua legittimità rispetto ai principi dettati dal titolo V della Costituzione vi possono essere numerosi dubbi.
Le assunzioni
Cominciamo subito da una disposizione che non c’è, almeno per gli enti locali: la imposizione di nuovi vincoli alle assunzioni di personale. La disposizione dà, all’articolo 16, la possibilità di introdurre con Decreto del Ministro dell’Economia da emanare di concerto con quello della Pubblica Amministrazione misure di prosecuzione dei rigidi vincoli attualmente esistenti per le assunzioni; essa è dettata in modo esplicito per le sole amministrazioni statali. Quindi, già da questo primo elemento, si deve trarre la conclusione che questa disposizione limitativa non si applica agli enti locali. In questa direzione, come annotato dall’Anci, va anche il fatto che nel provvedimento si parli espressamente di una proroga delle disposizioni attualmente in vigore in questa materia, mentre per le amministrazioni regionali e locali i vincoli alle assunzioni non hanno carattere provvisorio, ma costituiscono una norma a regime. Siamo quindi in presenza di una ulteriore, e speriamo definitiva, conferma del fatto che non abbiamo nuove disposizioni limitative della già assai ridotta possibilità di effettuare assunzioni a tempo determinato negli enti locali. La estensione al 2014 di tali vincoli potrà essere disposta anche in modo selettivo tra le amministrazioni statali.
Ricordiamo che quindi il regime in vigore è il seguente: la possibilità di effettuare assunzioni di personale è subordinata al possesso, in contemporanea, dei seguenti 3 requisiti: avere rispettato il patto di stabilità, avere rispettato il tetto alla spesa per il personale (tetto che per gli enti soggetti al patto è quello dell’anno precedente, mentre per quelli che non sono soggetti è l’anno 2004) ed avare un rapporto tra spesa del personale e spesa corrente non superiore al 40%. Una volta accertato il possesso di questi requisiti, le assunzioni possono essere effettuate entro il tetto di spesa del 20% di quelli cessati nell’ano precedente per gli enti soggetti al patto ed in modo da coprire le cessazioni dell’anno precedente per quelli non soggetti al patto. I comuni che hanno un rapporto tra spesa del personale e spesa corrente non superiore al 35% possono coprire per intero il turn over dei vigili. Da considerare che, in via interpretativa, le sezioni riunite di controllo della Corte dei Conti hanno stabilito che le mobilità in uscita, se dirette ad amministrazioni che hanno vincoli alle assunzioni, non possono essere considerate come cessazioni.
Il trattamento economico individuale
Con il prima citato Decreto del Ministro dell’Economia da emanare di concerto con quello della Pubblica Amministrazione sarà inoltre possibile disporre la proroga per tutto il 2014 dei tetti attualmente in vigore in materia di trattamento economico individuale, ivi compreso il trattamento accessorio. La disposizione si applica, espressamente, a tutte le Pubbliche Amministrazioni, quindi comprende anche gli enti locali, siano essi soggetti o meno al patto di stabilità.
Siamo quindi in presenza della possibile proroga del tetto al trattamento economico individuale fissata dall’articolo 9, comma 1, del DL n. 78/2010. Ricordiamo che, come chiarito dalla circolare del Ministro Tremonti n. 12/2011, tale tetto si applica al trattamento economico fondamentale, nonché ai compensi accessori che hanno una natura stabile (quali la indennità di comparto e quella di posizione), ma non comprende le indennità che sono legate a specifiche prestazioni, né la incentivazione delle performance (cioè la produttività ed il compenso incentivante il risultato).
La contrattazione collettiva nazionale
La disposizione non stabilisce in modo esplicito un prolungamento del blocco della contrattazione collettiva nazionale, ma questa possibilità può essere messa nell’ordine delle possibili conseguenze. In primo luogo, per il possibile prolungamento al 2014 del tetto al trattamento economico individuale (che il DL n. 78/2010 ha invece stabilito per il triennio 2011/2013), nonché per la possibilità di disciplinare la indennità di vacanza contrattuale per il triennio 2015/2017. Da considerare che dal possibile prolungamento di 1 anno del tetto al trattamento economico individuale possono essere escluse le amministrazioni “virtuose”.
Si può, in un qualche modo, considerare come possibile la conseguenza del prolungamento del blocco della contrattazione collettiva perché la previsione di un ulteriore anno di tetto al trattamento economico individuale sembra spingere inevitabilmente in questa direzione, considerando che i contratti determinano l’aumento del trattamento economico. Ed ancora, perché la indennità di vacanza contrattuale sembra essere alternativa alla stipula del contratto. Anche se, su questo punto, si deve osservare che questa indennità può essere erogata anche nel caso di ritardi nella contrattazione collettiva. Ed inoltre che siamo in presenza di un arco temporale diverso da quello che dovrebbe essere coperto dal nuovo contratto collettivo, il quale sarà dettato per il triennio 2013/2015. Così come già la fissazione al 2013, ora spostabile al 2014, dell’ultimo anno di tetto al trattamento economico individuale, non si coordina con i tempi del rinnovo dei contratti collettivi nazionali.
La mobilità
Sempre con il prima ricordato Decreto del Ministro dell’Economia da emanare di concerto con quello della Pubblica Amministrazione dovranno inoltre essere rafforzate, rese obbligatorie e snellite le disposizioni che impongono a tutte le Pubbliche Amministrazioni, prima della indizione di concorsi pubblici, il ricorso alla mobilità individuale (articolo 30 DLgs n. 165/2001). Ricordiamo che la attivazione della mobilità individuale è comunque obbligatoria prima della indizione di concorsi pubblici già sulla base del testo attualmente in vigore.
Da sottolineare che, tranne il passaggio ad un regime di mobilità imposta in modo autoritativo, come oggi previsto nel caso della eccedenza di personale e del suo inserimento nell’ambito delle liste di disponibilità, dalla applicazione di questa disposizione non dovrebbero conseguire risparmi per le amministrazioni.
L’estensione a comuni e province
Il prima citato Decreto del Ministro dell’Economia da emanare di concerto con quello della Pubblica Amministrazione potrà inoltre dettare “l’inclusione di tutti i soggetti pubblici”, ad eccezione delle regioni e degli enti del servizio sanitario nazionale, delle “misure di razionalizzazione della spesa”. In tale ambito viene previsto un esplicito riferimento, che peraltro non ha carattere esaustivo, ma esemplificativo, visto che il testo ci dice “con particolare riferimento” a quanto stabilito dall’articolo 6 del DL n. 78/2010. Ricordiamo che tale disposizione detta vincoli alle consulenze, alla spesa per pubblicità/rappresentanza, a quella per la formazione, alle missioni, ai rimborsi delle spese di viaggio nel caso di utilizzo della propria automobile, vieta le sponsorizzazioni, etc. Ma queste disposizioni si applicano già agli enti locali, con l’unica eccezione –nella lettura fin qui prevalente- dei tetti alle assunzioni a tempo determinato. Per cui l’effetto della disposizioni sembra essere duplice: dare certezza della applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 9 del DL n. 78/2010 agli enti locali, ribadire la esclusione della loro immediata applicabilità alle regioni e dare una base giuridica alla possibile estensione degli effetti del prima ricordato Decreto del Ministro dell’Economia anche agli enti locali.
Gli altri vincoli
Viene inoltre prevista la possibilità che questo provvedimento contenga ulteriori misure di “risparmio, razionalizzazione e riqualificazione della spesa ..anche attraverso la digitalizzazione e la semplificazione delle procedure, la riduzione dell’uso delle autovetture di servizio, la lotta all’assenteismo”. Queste misure possono essere, per espressa indicazione legislativa, essere dettate esclusivamente per le amministrazioni statali. Ma la loro validità, in forza del principio prima affermato, potrebbe essere estesa anche agli enti locali.
Il piano per il contenimento dei costi
Non deve essere considerato scarsamente rilevante il nuovo vincolo/opportunità rivolto a tutte le Pubbliche Amministrazioni di dettare, entro il 31 marzo di ogni anno, dei piani di “razionalizzazione e riqualificazione della spesa, di riordino e ristrutturazione amministrativa, di semplificazione e digitalizzazione, di riduzione dei costi della politica e di funzionamento, ivi compresi gli appalti di servizio, gli affidamenti alle partecipate e il ricorso alle consulenze attraverso persone giuridiche”. Necessariamente questi piani devono contenere la spesa attualmente sostenuta dalle amministrazioni e gli obiettivi “in termini fisici e finanziari” che gli enti si propongono di raggiungere.
Viene inoltre espressamente prevista la possibilità di destinare fino alla metà di tali risparmi al finanziamento della contrattazione integrativa, con almeno la metà di tali risorse che deve essere finalizzato alla incentivazione della performance. Siamo in presenza, primo elemento da sottolineare, di una opportunità e non di un obbligo. La misura delle risorse da destinare a questa finalità è quindi rimessa alla scelta dei singoli enti, entro il tetto massimo fissato dal legislatore. Da sottolineare che almeno la metà di queste risorse deve essere destinata alla incentivazione della performance individuale (cioè la produttività e le indennità di risultato) con esplicito riferimento al ricorso alle fasce di merito in cui suddividere il personale.
La concreta assegnazione al personale di queste risorse prevede che gli obiettivi siano stati raggiunti, ivi compresi gli effetti di contenimento della spesa, e che tale elemento risulti dalla attestazione degli organi di controllo interno, cioè negli enti locali dai revisori dei conti ovvero dall’Organismo Indipendente di Valutazione.
Il legislatore espressamente stabilisce che “i piani adottati dalle amministrazioni sono oggetto di informazione alle organizzazioni sindacali rappresentative”, previsione a cui si deve necessariamente aggiungere che la loro ripartizione è comunque oggetto di contrattazione collettiva, sulla base dei principi di carattere generale. Ovviamente, fermo restando che essa avviene semplicemente sulla ripartizione delle risorse nell’ambito del fondo.
Il rapporto con le sentenze
Di notevole rilievo sono anche le 2 disposizioni dettate con riferimento agli effetti delle sentenze adottate dai giudici del lavoro e dalla Corte Costituzionale. In primo luogo, si impone di recuperare gli oneri aggiuntivi determinati da eventuali provvedimenti giurisdizionali, con l’eccezione delle sentenze della Corte Costituzionale. Viene al riguardo stabilito che con specifiche misure destinate alle stesse categorie di dipendenti, sono recuperati gli effetti di mancato risparmio derivanti da “provvedimenti giurisdizionali”. Siamo in presenza di una disposizione completamente inedita e sulla cui effettiva applicabilità si possono nutrire numerosi dubbi. Occorre ricordare che il legislatore ha già da tempo previsto il divieto di estensione dei giudicati in materia di lavoro pubblico al di fuori dei soggetti a cui lo stesso è diretto.
La seconda disposizione, anch’essa completamente innovativa, è costituita dalla retroattività delle sentenze della Consulta che dispongono l’annullamento di norme di stabilizzazione e di reinquadramento/progressioni di dipendenti pubblici. Siamo in presenza di una disposizione che chiarisce in modo inequivocabile l’ambito di applicazione di questi provvedimenti: la nullità di diritto, quindi la sanzione più pesante prevista dall’ordinamento. Da essa discende l’obbligo di ripristinare la condizione preesistente a far data dalla pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale. In capo al dirigente competente sono posti gli obblighi di comunicazione agli interessati degli effetti, anche relativi al trattamento economico, nonché di ritiro degli atti nulli. Sulla base dell’esplicito richiamo dell’articolo 216 del codice civile, si possono considerare fatti salvi gli effetti già prodotti.
Le visite fiscali
Le pubbliche amministrazioni hanno margini di flessibilità più ampi per la effettuazione delle visite mediche di controllo, le cd visite fiscali, ed avranno specifiche risorse destinate al rimborso degli oneri che ciò determina. Da questa scelta non può scaturire in alcun modo un allentamento dell’attenzione alla prevenzione ed alla repressione dei fenomeni di assenteismo nel pubblico impiego. Viene concessa al Governo una delega, da esercitare nell’ambito di un regolamento, per la introduzione di eventuali nuove misure in questa direzione. Sono queste, in sintesi, le disposizioni dettate dalla legge di conversione del DL n. 98/2011, la cosiddetta manovra estiva al DLgs n. 165/2011, articolo 55, in materia di assenteismo dei dipendenti pubblici.
Come si vede, il legislatore torna nuovamente ad occuparsi del tema, dopo che ha raggiunto in questi anni risultati ormai consolidati sul versante della riduzione del numero dei dipendenti pubblici assenti per malattia. Le misure adottate costituiscono indubbiamente una forma di importante razionalizzazione, in quanto si evitano richieste di visite di controllo non strettamente necessarie ed in quanto si responsabilizzano direttamente le singole amministrazioni ed i singoli dirigenti.
Da sottolineare poi la risposta, che si deve ritenere definitiva, alla querelle sui costi delle visite mediche di controllo per i dipendenti pubblici, visite che ricordiamo sono effettuate dalle ASL. Inizialmente, nell’assenza di specifiche disposizioni nel DL n. 112/2008, a macchia di leopardo si stava diffondendo la richiesta alle PA di rimborso degli oneri; successivamente il legislatore ha previsto che i relativi costi sono a carico del servizio sanitario, ma la Corte Costituzionale ha stabilito la illegittimità di questa disposizione. Dal che in numerose regioni le ASL hanno cominciato a chiedere anche il rimborso delle visite fiscali effettuate in precedenza.
La flessibilità
Sulla base delle disposizioni precedentemente in vigore tutte le PA, anche nel caso di assenze per malattia di un solo giorno, erano obbligate a richiedere le visite fiscali. Solo in casi eccezionali, quali ad esempio il ricovero in una struttura ospedaliera, non sussisteva tale vincolo.
L’applicazione di questa disposizione si è concretamente dimostrata molto onerosa, visto che il costo delle visite fiscali è stato posto dalla Corte Costituzionale a carico delle singole amministrazioni. Ed ancora la sua applicazione si è in molti casi dimostrata di scarsa utilità concreta, visto che spesso a seguito delle numerose richieste le visite fiscali non possono essere effettuate, quanto meno in tempi utili.
Sulla base delle nuove regole, le singole amministrazioni –e per esse il dirigente competente- dovranno decidere il ricorso alle visite mediche di controllo sulla base dei seguenti tre fattori:
- l’esigenza di contrastare l’assenteismo; in tal modo si conferma il carattere prioritario che assume la materia;
- i precedenti dei singoli dipendenti; la introduzione di questo fattore appare ispirata al buonsenso e consente di effettuare significative differenziazioni;
- gli oneri che le singole amministrazioni sono chiamate a sostenere per l’effettuazione delle visite cd fiscali.
Il vincolo
Il testo della legge di conversione riconferma la previsione del decreto per cui le visite fiscali devono necessariamente essere richieste, anche nel caso di assenze per una sola giornata, quando la malattia segue o precede immediatamente una giornata o un periodo non lavorativo. Il riferimento va al venerdì ed al lunedì per gli enti in cui il sabato e la domenica sono giornate di riposo; ai giorni immediatamente precedenti o seguenti le ferie; ai giorni compresi tra festività, quelli del cd ponte.
Questa disposizione nasce sicuramente dall’esperienza e dai dati; essi infatti ci dicono che in queste giornate si registrano picchi di assenze per malattia. Per cui le singole amministrazioni non hanno in questa materia alcun margine di autonomia ed il mancato rispetto della prescrizione determina l’insorgere di responsabilità in capo al dirigente competente. Siamo in presenza di una disposizione che, a giudizio dello scrivente, appare quanto mai opportuna.
Le fasce di reperibilità
Il testo della legge di conversione conferma le scelte del decreto in materia di cd fasce di reperibilità, cioè delle ore nelle quali i dipendenti assenti per malattia devono necessariamente essere presenti nel proprio domicilio (ovvero in quello in cui hanno dichiarato di soggiornare durante l’assenza per malattia) così da consentire la effettuazione delle eventuali visite mediche di controllo. Si conferma l’attuale dato normativo e cioè che la loro durata giornaliera viene fissata dal Ministro della Pubblica Amministrazione e della Innovazione con un proprio decreto.
Si stabilisce a chiare lettere, norma che per il personale del comparto regioni ed enti locali era già presente nel CCNL, che l’eventuale assenza dal proprio domicilio durante tali ore deve essere preventivamente comunicata all’ente. A maggior ragione dopo la previsione legislativa, si deve ricordare che questa mancata comunicazione deve necessariamente essere sanzionata in via disciplinare, in quanto infrazione ad un obbligo dettato dal contratto e dalla legge.
La disposizione ricorda la necessità che il dipendente fornisca comunque una idonea giustificazione. Viene precisato dal decreto che costituisce valida giustificazione la produzione della certificazione da cui risulta che il dipendente si è recato ad una visita medica ovvero è stato sottoposti ad un esame clinico, diagnostico etc.
Gli oneri
Il legislatore viene in soccorso delle Pubbliche Amministrazioni sul versante degli oneri necessari per il pagamento delle visite fiscali alle ASL. Viene creato dall’articolo 17 comma 5, un fondo di 70 milioni di euro che dovranno essere ripartiti tra tutte le PA per finanziare questi oneri. Tali risorse sono finanziate da un taglio delle stesse proporzioni ai trasferimenti alla sanità. Con il che è stato definitivamente risolto il balletto legato al finanziamento di queste visite, in particolare dopo che la Corte Costituzionale ha giudicato illegittima la norma con cui gli oneri per le visite fiscali erano stati posti in capo alle singole ASL.
Le misure ulteriori
Il comma 1 dell’articolo 16 della legge di conversione del DL n. 98/2011, cd manovra estiva, stabilisce che con regolamento da adottare da parte del Governo su proposta dei Ministri dell’Economia e della Pubblica Amministrazione, potranno essere introdotte ulteriori misure di contrasto e repressione del fenomeno dell’assenteismo da parte dei dipendenti pubblici.
La disposizione è assai generica, ma legittima l’adozione di ulteriori misure che si dovessero rendere necessarie nel caso in cui il fenomeno dell’assenteismo dei dipendenti pubblici, che ha conosciuto una drastica diminuzione dal 2008 (cioè dalla introduzione del taglio del trattamento accessorio nei primi 10 giorni di ogni assenza per malattia) torni ad aumentare, nonché al fine di raggiungere gli obiettivi di risparmio che il legislatore si è prefissato.
L’applicazione negli enti locali
Appare opportuno che i comuni e gli altri enti locali si diano, attraverso norme regolamentari, criteri di carattere generale per decidere le modalità di utilizzazione di questo strumento. Ovviamente queste disposizioni devono lasciare un margine di autonomia ai dirigenti competenti. E’ utile che sia individuato in tale disposizione il dirigente competente, scegliendo tra le ipotesi della centralizzazione di tale responsabilità in capo all’ufficio personale, la frammentazione in capo ai singoli dirigenti ovvero la previsione di un intervento congiunto.
I criteri regolamentari generali devono comunque lasciare significativi margini di autonomia ai singoli dirigenti, dettando quindi non tanto casistiche particolari, ma principi di carattere generale. Tali potrebbero essere il riferimento ai comportamenti precedenti del dipendente, la presenza di dubbi sul carattere strumentale della dichiarazione di malattia, l’andamento degli oneri che l’ente deve sostenere, l’effettivo svolgimento delle visite mediche di controllo. Ed ancora si potrebbero indicare delle esigenze prioritarie da garantire.
La risoluzione per anzianità contributiva
Il comma finale, cioè il comma 11, dell’articolo 16 del DL n. 98/2011 stabilisce che le amministrazioni pubbliche non hanno l’obbligo di motivare ulteriormente la scelta di collocare “d’autorità” in quiescenza i propri dipendenti che hanno raggiunto i 40 anni di anzianità contributiva. E’ sufficiente che questa volontà ed i relativi criteri di applicazione siano contenuto in “un atto generale di organizzazione interna”, cioè negli enti locali in una disposizione che ha natura regolamentare. Tale atto deve essere preventivamente vistato da parte degli organi di controllo interni.
Ricordiamo che questa possibilità è prevista dal decreto legge n. 78/2009 e che essa si applica esclusivamente per il triennio 2009/2011.
Il personale delle società
La spesa del personale delle Pubbliche Amministrazioni comprende, sulla base delle disposizioni dettate dall’articolo 20, comma 9, anche quelle sostenute dalle società cd in house, nonché a quelle che svolgono funzioni “volte a soddisfare esigenze di interesse generale” ed inoltre a quelle “che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica”. In tal modo si vuole precludere ogni possibilità di aggiramento del tetto alla spesa di personale. Ricordiamo che per società in house occorre intendere quelle che hanno una composizione pubblica come compagine azionaria, su cui il proprietario esercita un controllo “analogo” a quello previsto per le proprie strutture e hanno avuto aggiudicato direttamente la gestione di uno o più servizi da parte dell’ente proprietario. Occorre chiarire bene l’ambito di applicazione riferito alle altre società, cioè a quelle che soddisfano interessi di carattere generale, nonché a quelle che svolgono attività di supporto per funzioni amministrative di natura pubblicistica. Definizioni che non ritroviamo nella legislazione precedente.
5) LA COMUNICAZIONE DEI FLUSSI DI CASSA
Le pubbliche amministrazioni che hanno conti accesi presso la tesoreria dello Stato devono comunicare le previsioni giornaliere dei flussi di cassa in forma telematica al Ministero dell’Economia, con le forme ed i tempi che saranno dettate dallo stesso Ministero. Il mancato rispetto di questo vincolo determinerà la irrogazione della sanzione del taglio del 5% della indennità di risultato del dirigente responsabile. La concreta applicazione si avvierà, nella prima fase, attraverso un periodo di sperimentazione Queste previsioni valgono anche per gli enti locali e le regioni; per queste amministrazioni viene inoltre previsto un monitoraggio annuale degli eventuali scostamenti tra le previsioni e le risultanze effettive. Viene inoltre previsto un analogo monitoraggio per i versamenti di tributi e contributi di importo superiore a 500.000 euro alla tesoreria statale. Possono essere così riassunte le principali indicazioni dettate nell’articolo 22 della manovra estiva. Il primo effetto di queste disposizioni è quello di aggiungere in capo ai dirigenti ed ai responsabili di ragioneria un nuovo obbligo ed un nuovo adempimento (si veda l’allarme lanciato su queste colonne da numerosi responsabili finanziari lo scorso lunedì 11 luglio). Le finalità della disposizione, che ha un carattere completamente innovativo riguardando i flussi di cassa, sono evidenti: consentire al Ministro dell’Economia di avere in tempo reale i dati sul fabbisogno di cassa di tutte le Pubbliche Amministrazioni che utilizzano i conti accesi presso la tesoreria statale.
Il legislatore è bene attento a precisare che siamo in presenza di vincoli che si applicano anche alle regioni ed agli enti locali: per prevenire ogni possibile censura ci dice che queste disposizioni sono “principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica” e sono finalizzate “alla tutela dell’unità economica della Repubblica”, ragioni che legittimano l’intervento autoritativo della legislazione statale; per cui, di conseguenza, non violano l’autonomia delle singole amministrazioni. Il legislatore include espressamente anche le regioni a statuto speciale tra gli enti destinatari di questi nuovi obblighi. Per le amministrazioni regionali e locali le regole operative per arrivare al risultato “del miglioramento delle previsioni giornaliere dei flussi che transitano nella tesoreria statale” e le sanzioni potranno essere modificate attraverso una specifica decisione da assumere in sede di Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. E’ evidente che in questo ambito si pone la necessità di un adattamento della previsione normativa alle differenze di dimensione tra le varie amministrazioni locali.
Le modalità concrete di applicazione dell’obbligo di comunicazione delle stime del fabbisogno di cassa saranno dettate dal Ministero dell’Economia. Dal prossimo 1 agosto si avvierà una fase di sperimentazione che avrà la durata di 18 mesi. Si stabilisce inoltre che nei primi 5 mesi, quindi fino al giorno 1 gennaio 2012 le sanzioni in caso di inadempienza non saranno applicate, mentre per il restante periodo di sperimentazione si applicheranno con una riduzione del 50%.