Gestioni associate (anno 2014)

LA GESTIONE ASSOCIATA

Materiale didattico a cura del dott. Arturo Bianco

INDICE

  • LA LEGGE 56/2014 (CD DEL RIO)
  • INDICAZIONI PER LA GESTIONE ASSOCIATA

 

1) LA LEGGE 56/2014 (CD DEL RIO)

La legge n. 56/2014, cd del Rio, istituisce le città metropolitane, riforma le province, stimola le gestioni associate da parte dei piccoli comuni tramite le unioni e tramite le fusioni.

Essa è entrata in vigore lo scorso 8 aprile. Per alcune disposizioni gli effetti sono immediati. In particolare, gli organi delle province in scadenza nella primavera non vengono rinnovati, nei comuni fino a 3.000 abitanti i sindaci che hanno svolto due mandati consecutivi possono presentarsi per la terza volta ed il numero dei consiglieri dei comuni aventi popolazione inferiore a 10.000 abitanti è aumentato già dalle prossime elezioni del 25 maggio. Per la gran parte delle previsioni occorre attendere la scadenza dei termini fissati dallo stesso provvedimento.

Il provvedimento è stato dal Senato trasformato in un articolo unico, composto da ben 151 commi.

LE CITTA’ METROPOLITANE

Queste disposizioni hanno un carattere provvisorio, cioè si applicano fino alla riforma del titolo V della Costituzione. Nelle regioni a statuto ordinario ne sono istituite 9: Torino, Genova, Milano, Venezia, Bologna, Firenze, Napoli, Bari e Reggio Calabria. Ad esse si aggiunge la città di Roma, quale capitale; il decollo della città metropolitana di Reggio Calabria è previsto successivamente. Le norme dettate dalla legge valgono come “principi di grande riforma economico sociale” per le regioni a statuto speciale, quindi costituiscono un vincolo per la loro legislazione.

Di esse fanno parte tutti i comuni delle attuali province interessate: i comuni –sia appartenenti al territorio della costituenda città metropolitana per la fuoriuscita sia appartenenti ad altre province per la loro inclusione, possono avviare la modifica delle attuali circoscrizioni provinciali utilizzando le procedure previste dall’articolo 133 della Costituzione con un rafforzamento del ruolo della Regione: se essa si esprime negativamente la conseguenza è che il Governo è tenuto a promuovere un’intesa tra la regione e i comuni interessati, da definirsi entro 90 giorni; in caso di mancato raggiungimento dell’intesa entro tale termine, la decisione spetta al Consiglio dei ministri, fermo comunque restando che occorre arrivare ad una legge statale.
Gli organi sono i seguenti: sindaco metropolitano, consiglio metropolitano e conferenza metropolitana. Tali attività sono svolte esclusivamente da eletti nei comuni facenti parte della città metropolitana ed a titolo gratuito.

Il Sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del comune capoluogo ed è il vertice dell’ente. Può nominare un vicesindaco.

Il consiglio metropolitano è composto da sindaci e consiglieri comunali eletti dagli stessi (24 componenti in caso di popolazione superiore a 3 milioni, 18 con popolazione superiore compresa tra 800.000 e 3 milioni e 14 in caso di popolazione inferiore a 800.000 abitanti. Esso svolge le funzioni di organo di indirizzo politico amministrativo. Dura in carica 5 anni, salvo l’eventuale scioglimento anticipato del consiglio del comune capoluogo.

La conferenza metropolitana ha poteri propositivi e consultivi ed adotta lo statuto dell’ente: essa è composta dai sindaci dei comuni che fanno parte dell’ente.

Il primo passaggio da realizzare è la elezione di una conferenza statutaria, che dovrà consegnare la proposta di statuto entro la fine del prossimo mese di settembre. La sua composizione ed elezione sono disciplinate dalle stesse disposizioni dettate per il consiglio metropolitano. La proposta di statuto sarà presentata dal consiglio metropolitano e l’approvazione è rimessa alla conferenza metropolitana con i voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni e la maggioranza della popolazione residente.

Entro il 30 settembre dovrà essere eletto il consiglio metropolitano. A tali elezioni partecipano i consiglieri dei comuni facenti parte dell’ente. Essi esprimono un voto ponderato, sulla base delle fasce demografiche in cui è inserita la popolazione residente. E’ rimessa allo statuto la possibilità di avviare le procedure per l’elezione diretta del sindaco e del consiglio metropolitani.

E’ previsto che le città metropolitane avviino la loro attività dal prossimo 1 gennaio 2015. Questa norma non si applica a Reggio Calabria, per la quale sono dettate le seguenti disposizioni: entrata in vigore alla “scadenza naturale degli organi della provincia ovvero comunque entro trenta giorni dalla decadenza o scioglimento anticipato dei medesimi organi e, comunque, non prima del rinnovo degli organi del comune di Reggio Calabria”. Di conseguenza tutti i termini per la concreta attivazione sono spostati.

Le norme sulla ineleggibilità ed incompatibilità dei sindaci e dei consiglieri comunali sono estese ai componenti gli organi di governo delle città metropolitane.

Le funzioni delle città metropolitane sono le seguenti:

  1. funzioni delle province;
  2. funzioni fondamentali ad esse attribuite (adozione e aggiornamento annuale di un piano strategico triennale del territorio metropolitano, che costituisce atto di indirizzo per l’ente e per l’esercizio delle funzioni dei comuni e delle unioni di comuni compresi nel predetto territorio, anche in relazione all’esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle regioni, nel rispetto delle leggi delle regioni nelle materie di loro competenza;
pianificazione territoriale generale, ivi comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture appartenenti alla competenza della comunità metropolitana, anche fissando vincoli e obiettivi all’attività e all’esercizio delle funzioni dei comuni compresi nel territorio metropolitano;
strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano. D’intesa con i comuni interessati la città metropolitana può esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive;
mobilità e viabilità, anche assicurando la compatibilità e la coerenza della pianificazione urbanistica comunale nell’ambito metropolitano; promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale, anche assicurando sostegno e supporto alle attività economiche e di ricerca innovative e coerenti con la vocazione della città metropolitana come delineata nel piano strategico del territorio;
 promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano);
  3. funzioni ulteriori che saranno attribuite dallo Stato e dalle regioni.

Vengono disciplinate in modo preciso dal comma 48 le regole che si devono applicare al personale: “al personale delle città metropolitane si applicano le disposizioni vigenti per il personale delle province; il personale trasferito dalle province mantiene, fino al prossimo contratto, il trattamento economico in godimento”.

Alle città metropolitane viene trasferito il patrimonio delle province e ad esse si applicano le disposizioni dettate dal DLgs n. 267/2000 per i comuni.

LE UNIONI DEI COMUNI

Sono abrogate le disposizioni dell’articolo 16 del DL 95/2012 che prevedevano la soglia minima di abitanti delle unioni (5.000 abitanti che scendevano a 3.000 tra comuni montani), che fissavano al 31.12.2013 il termine per la presentazione alla regione della proposta di unione per la gestione associata delle funzioni fondamentali e che fissavano gli organi della unione nel presidente, nella giunta e nel consiglio.

Vengono apportate modifiche all’articolo 32 del DLgs n. 267/2000 in modo che il numero dei componenti il consiglio dell’unione, ferma restando la gratuità di tutti gli incarichi di tale livello istituzionale, sia fissato dagli statuti e non sia vincolante il tetto del numero dei consiglieri assegnati ad un comune che ha come popolazione la somma di quelli aderenti all’unione. Si stabilisce che si applichino alle unioni i principi previsti per i comuni in quanto compatibili e non derogati dalla normativa. Ed ancora che spetta allo statuto fissare “le modalità di funzionamento degli organi e ne disciplina i rapporti”. In prima applicazione lo statuto è approvato dai consigli dei comuni, mentre le modifiche saranno approvate dal consiglio della Unione. Viene disposto che il presidente si avvale, senza oneri aggiuntivi, del segretario di uno dei comuni aderenti. Sono fatti salvi gli incarichi di segretario già conferiti. Ai segretari delle unioni si applicano le norme dettate dall’articolo 8 della legge 93/1981 per i segretari delle comunità montane, cioè la possibilità di rogare e di svolgere i compiti di segretari degli organi dell’ente.

In materia di statuto dell’unione si dispone inoltre che tale documento debba “rispettare i principi di organizzazione e di funzionamento e le soglie demografiche minime eventualmente disposti con legge regionale e assicurare la coerenza con gli ambiti territoriali dalle medesime previsti”.

Si dispone inoltre che alle unioni dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (soglia che scende a 3.000 per quelli montani) si applichino le disposizioni sulle unioni dei comuni di cui all’articolo 32 del DLgs n. 267/2000.

Viene fissato in 10.000 abitanti, che scendono a 3.000 ma con almeno 3 comuni per gli enti “montani”, il limite minimo della popolazione sia per le convenzioni che per le unioni. Tale disposizione non si applica alle unioni già costituite e nel caso di deroga dettata dalla regione.

Tra le funzioni delle unioni possono essere comprese anche le seguenti: responsabile anticorruzione (per cui tali compiti possono essere assegnati ad un funzionario nominato dal presidente dell’unione tra i funzionari dell’unione e dei comuni che la compongono);
 responsabile per la trasparenza (per cui tali compiti possono essere assegnati ad un funzionario nominato dal presidente dell’unione tra i funzionari dell’unione e dei comuni che la compongono);
 organo di revisione (“per le unioni formate da comuni che complessivamente non superano 10.000 abitanti, sono svolte da un unico revisore e, per le unioni che superano tale limite, da un collegio di revisori”);
 organo di valutazione e di controllo di gestione (attribuite dal presidente dell’unione, sulla base di apposito regolamento).

Il presidente della unione, se previsto nello statuto, può svolgere i compiti assegnati ai sindaci in tema di gestione della polizia locale. Sempre in materia di polizia locale si stabilisce che le funzioni di polizia giudiziaria si intendono assegnate, nell’ambito del territorio, alla unione dei comuni nei casi in cui essa sia titolare della gestione associata di tale funzione.
In caso di assegnazione alla unione della gestione della protezione civile, essa deve svolgere i seguenti compiti: approvazione e aggiornamento dei piani di emergenza , connesse attività di prevenzione e approvvigionamento.

Viene stabilito che le norme dettate per i comuni fino a 5.000 abitanti si applichino anche alle unioni composte da comuni con popolazione inferiore a tale soglia, quindi senza che si tenga conto del numero di abitanti complessivo dell’ente.

Per il personale il comma 114 stabilisce testualmente che, in caso di trasferimento dai comuni alla unione, “le risorse già quantificate sulla base degli accordi decentrati e destinate nel precedente anno dal comune a finanziare istituti contrattuali collettivi ulteriori rispetto al trattamento economico fondamentale, confluiscono nelle corrispondenti risorse dell’unione”.

GLI AMMINISTRATORI DEI PICCOLI COMUNI

Si dispone che nei comuni fino a 3.000 abitanti il numero dei consiglieri sia fissato in 10 e degli assessori in 2; per ambedue tali organi oltre al sindaco. Nei comuni da 3.001 a 10.000 abitanti il numero dei consiglieri è fissato in 12 e degli assessori in 4; per ambedue tali organi oltre al sindaco. In sede di prima applicazione occorre adottare le misure per assicurare la invarianza della spesa, il che deve essere asseverato da parte dei revisori. Nei comuni fino a 3.000 abitanti in ogni organo la presenza dei 2 sessi deve essere garantita almeno per il 40%, con arrotondamento aritmetico.

Sempre nei comuni fino a 3.000 abitanti il tetto ai mandati consecutivi del sindaco è portato a 3.

La incompatibilità tra gli incarichi di deputato e di senatore e quello di sindaco scatta non più per i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, ma solamente per quelli con popolazione superiore a 15.000 abitanti.

LE FUSIONI

Viene disposto che i comuni che hanno dato vita ad una fusione possono definire lo statuto del nuovo ente, anche prima della entrata in vigore della legge regionale istitutiva del nuovo ente, ed applicarlo fino alla sua adozione da parte degli organi del nuovo ente.

Se il nuovo comune nasce dalla fusione di centri che hanno meno di 5.000 abitanti si applicano, per quanto possibili, le “norme di maggior favore, incentivazione e semplificazione” dettate per i comuni fino a 5.000 abitanti e per le unioni.
Per i comuni risultanti da fusioni sono previste deroghe ai tetti all’indebitamento. In tali enti il commissario è coadiuvato da un comitato consultivo ed i consiglieri dei singoli enti mantengono i loro incarichi esterni fino alla nomina dei nuovi rappresentanti.
Di norma continuano ad applicarsi “tutti gli atti normativi, i piani, i regolamenti, gli strumenti urbanistici e i bilanci”; mentre decadono i revisori dei conti (con la disciplina transitoria per cui tali attività sono svolte da quello del comune di maggiore dimensione) e per lo statuto ed i regolamenti, fino alla approvazione dei nuovi, si applicano quelli del comune di maggiore dimensione.

Sono dettate disposizioni transitorie per i bilanci ed i conti consuntivi, per il calcolo della popolazione, per la indicazione della residenza, per la prosecuzione degli eventuali benefici in godimento, per il trasferimento dei beni. Le regioni possono dettare specifiche forme di incentivazione ai fini del rispetto del patto. Si offre la possibilità di conservare tariffe e tributi distinti; si prevedono almeno 3 anni di tempo per potersi adeguare alle discipline sulla omogeneizzazione degli ambiti territoriali ottimali di gestione e la razionalizzazione della partecipazione a consorzi, aziende e società pubbliche di gestione. Si dispongo incentivazioni nel programma 6000 campanili
Viene disciplinata la possibilità di effettuare la fusione per incorporazione.
Per il personale è espressamente stabilito, dal comma 123, che “le risorse destinate, nell’anno di estinzione del comune, alle politiche di sviluppo delle risorse umane e alla produttività del personale di cui al contratto collettivo nazionale di lavoro 1.4.1999, dei comuni oggetto di fusione confluiscono, per l’intero importo, a decorrere dall’anno di istituzione del nuovo comune, in un unico fondo del nuovo comune avente medesima destinazione”.

In caso di fusioni si stabilisce che, in prima applicazione, agli amministratori dei comuni con meno di 5.000 abitanti si applichino le disposizioni sulla inconferibilità, incandidabilità, incompatibilità ed ineleggibilità dettate per gli amministratori dei comuni fino a 5.000 abitanti.

Ed ancora, lo statuto può disporre “orme particolari di collegamento tra il nuovo comune e le comunità che appartenevano ai comuni oggetto della fusione”.

LA GESTIONE ASSOCIATA

L’entrata in vigore della legge n. 56/2014, cd Del Rio, determina conseguenze assai significative sulla gestione associata delle funzioni e dei servizi, così come con il DL n. 66/2014 si impone il ricorso alle centrali uniche di committenza per la effettuazione degli acquisti di beni, forniture e lavori.

Sul terreno operativo le nuove disposizioni determinano sicuramente la necessità che le convenzioni già costituite ed operative che non rispettano la soglia minima di abitanti prevista dal legislatore, cioè 10.000 abitanti, debbano essere superate e sostituite da unioni. Al riguardo si deve sottolineare la mancanza di una disposizione per il periodo transitorio, il che determina una condizione di incertezza sulla durata della fase transitoria e, per alcuni aspetti, sulla stessa applicazione di tale vincolo. Dubbi che è necessario che vengano chiariti al più presto.

I comuni devono valutare inoltre la possibilità di assegnare alle unioni le ulteriori attività previste dal legislatore (anticorruzione, trasparenza, revisori dei conti, organismo di valutazione e controllo di gestione): non si può che incoraggiare i municipi ad avvalersi di questa possibilità.
Si deve inoltre ricordare che, al momento attuale, i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti devono gestire in modo associato entro la fine del prossimo mese di giugno almeno altre 3 funzioni fondamentali, che si aggiungono alle 3 che tali comuni devono gestire in modo associato a partire dal mese di gennaio del 2013; mentre le restanti 3 funzioni fondamentali andranno gestite da tali comuni in forma associata entro la fine dell’anno. La soglia per la gestione associata delle funzioni fondamentali scende a 3.000 per i comuni montani e può essere modificata (in molti casi lo è già stato) da parte delle regioni.

LA PREFERENZA PER LE UNIONI

La novità di maggiore rilievo dettata dalla legge cd Del Rio è costituita dallo stimolo/vincolo a che la gestione associata si realizzi attraverso la nascita di unioni di comuni. Questa preferenza prende il posto della possibilità prima offerta di dare vita a convenzioni. Viene in particolare dettata la soglia minima di 10.000 abitanti che deve essere raggiunta tanto dalle unioni che dalle gestioni associate tramite convenzioni. Tale soglia scende a 3.000 abitanti nel caso di comuni che fanno o hanno fatto parte di comunità montane, ma le unioni devono avere in questo caso almeno 3 enti. La legislazione regionale ha la possibilità di modificare, sia in aumento che in diminuzione, tale soglia. La deroga è prevista esclusivamente per le unioni dei comuni già costituite e non si estende alle convenzioni in essere.

Rimane in vigore il comma 31 bis dell’articolo 14 del DL n. 78/2010, che impone la verifica triennale di efficienza, economicità ed efficacia dei risultati ottenuti dalla gestione associata tramite la convenzione. Ricordiamo che il Ministero dell’Interno ha già dettato i criteri che sono alla base di tale verifica.

L’AMPLIAMENTO DELLE MATERIE OGGETTO DI GESTIONE ASSOCIATA TRAMITE UNIONI

Un ulteriore stimolo alla realizzazione di gestioni associate tramite le unioni dei comuni arriva dalla previsione, contenuta nel comma 110, delle attività che i comuni possono gestire tramite questo strumento. Tali attività sono quelle di responsabile anticorruzione, di responsabile per la trasparenza, le funzioni dell’organo di revisione, le funzioni dell’organismo che presiede alla valutazione ed al controllo di gestione. Si deve evidenziare che le prime due attività (responsabile anticorruzione e per la trasparenza) possono essere assegnate, sia per l’unione che per i comuni aderenti, anche a funzionari: è questa una precisazione assai importante, perché estende la possibilità di conferire tali incarichi anche a non dirigenti e perché consente la non assegnazione al segretario.

Occorre chiarire se questa disposizione prevalga o meno sul principio di carattere generale in base al quale i comuni possono gestire in forma associata, anche tramite convenzioni, tutte le funzioni ed i servizi. Non vi sono ragioni, ad avviso di chi scrive, per arrivare ad una tale conclusione, per cui le convenzioni per i nuclei di valutazione erano legittime prima e continuano ad esserlo dopo. Sulle altre materie occorrono dei chiarimenti, anche se la gestione associata tramite convenzione si deve ritenere possibile in ogni caso.

Di grande rilievo è il chiarimento che consente allo statuto della Unione di assegnare nel caso di gestione associata della polizia locale al suo presidente, in luogo dei sindaci dei comuni aderenti, le attribuzioni spettanti ai primi cittadini in materia di sicurezza, a partire quindi dall’essere autorità di pubblica sicurezza. Strettamente connessa è anche la indicazione per cui, sempre in questo caso, la disciplina vigente relativa alle funzioni di polizia giudiziaria si intende riferita al territorio dell’unione.

Un altro chiarimento importante è costituito dalla definizione dei compiti in caso di gestione associata della protezione civile: alla Unione spettano i compiti di approvazione e aggiornamento dei piani di emergenza e le connesse attività di prevenzione e approvvigionamento, mentre rimangono in capo ai sindaci, quali autorità comunale di protezione civile, la direzione dei servizi di emergenza che insistono sul territorio del comune, i compiti di coordinamento dei servizi di soccorso e di assistenza alle popolazioni colpite, nonché gli interventi necessari, dandone immediata comunicazione al prefetto e al presidente della giunta regionale.

LE NOVITA’ PER LE UNIONI

Sono strettamente connesse le disposizioni dettate per le unioni dei comuni, disposizioni che vanno nella direzione di aumentare gli spazi di autonomia lasciati ai singoli enti. Basta ricordare che esse possono fissare il numero dei componenti dei propri organi, fermo restando il rispetto del principio della gratuità degli incarichi di amministratore. Ed ancora che le “le modalità di funzionamento degli organi e disciplina dei rapporti” devono essere disciplinate dagli statuti.

Assai importanti sono i vincoli che vengono dettati alle unioni. In primo luogo esse si devono avvalere del segretario di uno dei comuni aderenti, non avendo quindi la possibilità di scegliere un soggetto diverso. Tale avvalimento non deve determinare oneri aggiuntivi, quindi essere svolto gratuitamente. C’è una clausola di salvaguardia, fino alla scadenza degli incarichi attualmente conferiti, per le unioni in cui tale incarico è attualmente svolto da un soggetto diverso. Da evidenziare che non vi sono divieti o impedimenti a che le unioni dei comuni istituiscano la figura dei direttori generali, anche conferendo tale incarico ai segretari. Queste previsioni si applicano immediatamente in tutte le regioni, ivi comprese quelle a statuto speciale, essendo dettate come modifica all’articolo 32 del DLgs n. 267/2000, testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.

Un chiarimento assai importante, anche se non aggiunge sostanzialmente nulla alle regole già in vigore, è quello che riguarda il personale dei comuni trasferito alla unione: tale trasferimento determina il vincolo a che siano trasferite alla unione le risorse destinate nell’ultimo anno al trattamento economico accessorio di tale personale.

2) INDICAZIONI PER LA GESTIONE ASSOCIATA

LA GESTIONE DEL PERSONALE

La gestione delle risorse umane costituisce un settore assai importante per tutti gli enti, un settore che può agevolmente essere gestito in modo associato, quantomeno per numerosi aspetti. L’importanza della gestione associata di questa funzione e/o servizio trascende il settore ed acquista una valenza strategica. Infatti siamo dinanzi a tematiche da cui può conseguire l’effetto di moltiplicazione ed accelerazione della integrazione gestionale. Sia per l’essere dinanzi ad un settore di staff di centrale importanza, che per la possibilità di superare uno di quelli che generalmente costituisce un pesante fattore di ostacolo e/o ritardo allo sviluppo dell’associazionismo.

Tra gli aspetti che possono essere gestiti in modo associato, oltre al già visto nucleo di valutazione, segnaliamo: il servizio paghe e contributi, la gestione delle selezioni per le assunzioni, la realizzazione dell’ufficio per il contenzioso, la contrattazione decentrata. Ognuno di questi aspetti presenta caratteristiche peculiari e può essere gestito in modo associato anche da solo.

La realizzazione di forme di gestione associata in tema di personale costituisce un passaggio obbligato per la realizzazione in forma ampia di tale esperienza e, al contempo, un passaggio sostanzialmente obbligato nel corso del processo di sua realizzazione.

Il servizio paghe e contributi richiede al contempo una efficiente software gestionale per la parte relativa al trattamento economico ed invece si richiede una puntuale attività di aggiornamento ed una specifica professionalità per la parte relativa ai contributi, parte che in genere comprende anche gli adempimenti tributari, quali ad esempio i modelli 770, l’IRAP etc.

La gestione associata del servizio paghe richiede l’impegno, che si può stimare non a tempo pieno, di un dipendente. Tale figura non deve necessariamente essere un apicale, ma può –a secondo della dimensione degli enti associati- essere una categoria C ovvero, nei casi di maggiore complessità, una categoria D. Occorre essere in possesso di due requisiti di tipo tecnico. In primo luogo, occorre avere un adeguato software gestionale, come peraltro ce ne sono molti in commercio. In secondo luogo, occorre che gli enti siano collegati in rete, in particolare per ciò che riguarda la rilevazione delle presenze e delle assenze e degli orari. Ove ciò non esiste e non è possibile realizzarlo in tempi brevi appare preferibile l’intervento di un addetto per la trasmissione attraverso posta elettronica di tali dati. E’ evidente che questa seconda opzione impegna un addetto per ogni ente per una quota dell’orario di lavoro e impone all’ufficio associato un carico di lavoro manuale aggiuntivo. La realizzazione del servizio in forma associata rende del tutto superfluo che ogni ente abbia un suo autonomo software gestionale delle paghe. I risparmi sono realizzati in termini di minore utilizzazione di risorse umane e, ove gli enti ne siano sprovvisti, dall’acquisto e dalla manutenzione del software. Nel caso di rete telematica essi sono maggiorati.

La gestione associata del servizio contributi richiede l’impegno di un dipendente il cui carico di lavoro dipende dal numero di dipendenti. L’inquadramento può, in linea generale, essere nella categoria C ovvero nella categoria D, in caso di enti presso cui vi sono molti dipendenti. Occorre un adeguato software gestionale e non è invece necessario che tra gli enti vi sia una rete telematica di collegamento. Un fattore di particolare importanza, sia per gli oneri riflessi che per gli adempimenti fiscali, è costituito dalla necessità di costante aggiornamento professionale e una parte significativa del carico di lavoro deve essere svolto all’esterno dell’ente, ad esempio nel rapporto con l’INPDAP, anche se già oggi la interconnessione costituisce una importante occasione per evitare al dipendente la necessità del contatto diretto. Gli effetti della gestione associata sono di due tipi: un risparmio in termini di quantità di personale impegnato e, soprattutto, in termini qualitativi, visto che si creano i presupposti per una professionalità di maggiore livello e ciò a seguito delle dimensioni. Pensiamo, solo per fare un esempio, ai tempi ed all’impegno che sono richiesti nonché ai rischi di errore che si corrono allorchè in un piccolo ente possiamo avere anni senza che una pratica pensionistica sia espletata.

Gli oneri per il servizio paghe e contributi possono essere determinati tra gli enti in vario modo; quello di gran lunga preferibile appare essere il numero dei dipendenti.

La gestione delle selezioni in modo associato deve essere prevista nello specifico regolamento. Essa può realizzarsi tanto tramite la indizione in modo associato di uno o di specifici concorsi tanto tramite l’apprestamento di graduatorie a cui possono attingere i singoli enti. Ricordiamo la assoluta necessità che la scelta sia realizzata prima che siano concluse le specifiche procedure selettive. Siamo dinanzi ad un tema per la cui gestione non si richiede la attivazione di specifici uffici, ma che si attiva sulla base di concrete decisioni. I vantaggi sono assai rilevanti, vuoi in termini di risparmio di tempi, di semplificazione delle procedure e di qualità della selettività, con anche una riduzione dei rischi di contenzioso. Ma spesso siamo dinanzi ad uno dei temi più sensibili per le attenzioni degli amministratori e, quindi, a notevoli resistenze.

Particolarmente in tali casi appare utile prevedere la gestione associata almeno per le assunzioni a tempo determinato, cioè quelle che richiedono un carico di impegno assai rilevante per esiti tutto sommato modesti. In tali casi appare preferibile seguire il percorso per cui gli enti decidono preventivamente di avvalersi della stessa graduatoria selettiva per tutto il periodo di sua validità.

Il finanziamento della gestione associata delle selezioni può essere ripartito tra gli enti per quote proporzionali rispetto a fattori obiettivi e predeterminati, quali il numero dei dipendenti ovvero il numero degli abitanti; ovvero può essere determinato in ragione del numero di selezioni delegate all’ufficio. Ovviamente, i vari fattori possono essere combinati per la fissazione della quota spettante ad ogni singolo ente aderente a tale forma di gestione associata.

La istituzione dell’ufficio per la gestione del contenzioso con i dipendenti costituisce un obbligo posto dal DLGS n. 165/2001 per tutti gli enti locali; da tale vincolo possono derivare rilevanti utilità per i singoli enti. Utilità in termini di riduzione degli oneri per la assistenza legale e di professionalizzazione per la gestione del rapporto con il personale, così da ridurre i rischi di contenzioso con esiti sfavorevoli. Tra le ragioni di risparmio ricordiamo la possibilità che gli enti siano assistiti nei giudizi di primo grado non da un legale, ma da un dirigente/funzionario. La istituzione dell’ufficio richiede la individuazione di un responsabile che si suggerisce, a secondo della dimensione, debba essere una categoria D o un dirigente. L’impegno non appare sicuramente assorbente per l’intero carico orario. I vantaggi sono duplici: in primo luogo la migliore professionalità, da cui possono derivare consistenti risparmi in termini di minori spese dirette per la assistenza legale ed indiretti per la riduzione dei rischi di contenzioso con esito sfavorevole. In secondo luogo, per il minore carico di personale che si può raggiungere.

Altro aspetto di rilievo è la istituzione in forma associata dell’ufficio per i procedimenti disciplinari

La contrattazione decentrata associata costituisce una opportunità, finora poco utilizzata per la verità, che è stata prevista per la prima volta dal CCNL 1/4/1999, quadriennio 1998/2001. Siamo dinanzi alla stipula di un unico contratto integrativo per tutti gli enti che aderiscono alla esperienza; adesione che richiede la manifestazione di una specifica volontà sia da parte degli enti che da parte dei soggetti sindacali. La unificazione delle contrattazioni non si estende automaticamente a tutte le forme di relazione sindacale, in primo luogo alle concertazione. Perché ciò avvenga occorre una specifica manifestazione di volontà che, in genere, presuppone che tutta la funzione di gestione delle risorse umane sia gestita in modo associato. Per la realizzazione della esperienza occorre che enti e soggetti sindacali aderiscano alla iniziativa; gli enti devono dedicare una specifica attenzione alla formazione della delegazione trattante ed alle procedure che si devono osservare. In particolare, alla definizione in modo preciso del rapporto tra delegazione trattante e giunte dei singoli enti ed ai margini di autonomia che devono essere garantiti. Non siamo dinanzi ad una scelta che importa oneri e che, quindi, richiede la definizione di specifiche modalità di loro ripartizione. Il principale vantaggio può essere dato dalla qualità della contrattazione, nozione nella quale si deve ricomprendere la quantificazione della entità del fondo per il trattamento economico accessorio, dalla sua spersonalizzazione rispetto alla condizione dei singoli enti e dall’avvio di metodologie e condizioni unitarie

LO SPORTELLO UNICO PER LE ATTIVITA’ PRODUTTIVE

La gestione associata dello Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP) costituisce una prospettiva sostanzialmente obbligata per gli enti piccoli, piccolissimi e medi. Infatti, in mancanza di tale scelta la stragrande maggioranza dei municipi non è in grado di svolgere le complesse funzioni affidate dalla normativa a tale strumento organizzativo, in particolare per ciò che riguarda i rapporti con le altre Pubbliche Amministrazioni. Capitolo che ricordiamo costituire, attraverso la unificazione del procedimento amministrativo, l’elemento più innovativo della istituzione dello Sportello Unico. Ed ancora, la mancata realizzazione della gestione associata costituisce un pesante handicap per la attivazione delle funzioni ulteriori, in particolare di promozione, che tale struttura può svolgere.

L’organizzazione in forma associata deve essere sempre improntata ai seguenti principi:

  1. massima attenzione alle esigenze dell’utenza;
  2. preciso rispetto dei termini e anticipazione degli stessi, ove possibile;
  3. rapida risoluzione di contrasti e difficoltà interpretative;
  4. divieto di aggravamento del procedimento e perseguimento costante della semplificazione del medesimo, con eliminazione di tutti gli adempimenti non strettamente necessari;
  5. standardizzazione della modulistica e delle procedure;
  6. costante innovazione tecnologica, tesa alla semplificazione dei procedimenti e dei collegamenti con l’utenza, anche mediante l’introduzione della firma elettronica, ed al miglioramento dell’attività di programmazione.

La gestione associata deve assicurare l’esercizio delle funzioni di carattere:

  1. amministrativo, per la gestione del procedimento unico;
  2. informativo, per l’assistenza e l’orientamento alle imprese ed all’utenza in genere;
  3. promozionale, per la diffusione e la migliore conoscenza delle opportunità e potenzialità esistenti per lo sviluppo economico del territorio.

Le funzioni di carattere amministrativo comprendono le procedure di autorizzazione per impianti produttivi di beni e servizi concernenti:

  1. la localizzazione;
  2. la realizzazione;
  3. la ristrutturazione;
  4. l’ampliamento;
  5. la cessazione;
  6. la riattivazione;
  7. la riconversione;
  8. l’esecuzione di opere interne;
  9. la rilocalizzazione;
  10. il collaudo.

Appare utile che siano escluse dall’ambito di competenza dello Sportello Unico le procedure che non richiedano pareri ed interventi esterni al Comune sede dell’intervento.

Lo Sportello Unico deve esercitare servizi aggiuntivi di informazione, rivolti in particolare alle realtà imprenditoriali, relativi a finanziamenti e agevolazioni finanziarie e tributarie, a livello comunitario, nazionale, regionale o locale. Esso deve curare, ad esempio, e tenere sempre aggiornata in rete una raccolta di leggi, regolamenti, circolari, giurisprudenza, risoluzione di quesiti, bandi, schemi di domande e quant’altro necessario per una completa attività informativa.

Nell’ambito delle attività di carattere promozionale, lo Sportello Unico può porre in essere tutte le iniziative, anche per via telematica, volte a diffondere la conoscenza del territorio e delle potenzialità economico-produttive offerte dallo stesso.

Per lo svolgimento delle proprie attribuzioni lo Sportello Unico della Comunità Montana può stipulare convenzioni con soggetti pubblici e con strutture private.

La realizzazione dello Sportello Unico può essere realizzata sostanzialmente in due modi: ufficio unitario o a struttura differenziata. Nel primo caso tutte le fasi sono gestite da una struttura unica, nel secondo caso la struttura si articola in due momenti diversi, allocati rispettivamente presso ogni ente aderente e presso la struttura centrale.

Per quanto concerne le competenze in ordine alle concessioni/autorizzazioni edilizie e alle D.I.A., esse devono restare in capo alle Amministrazioni Comunali le funzioni di istruttoria della pratica edilizia e di tutte le parti endoprocedimentali di competenza comunale, in stretto raccordo con lo Sportello Unico associato

Il Responsabile dello Sportello Unico associato sovrintende alle attività necessarie al buon funzionamento della gestione associata ed in particolare coordina l’attività dei responsabili degli Sportelli Unici o dei referenti-coordinatori dei singoli comuni.

I VIGILI URBANI

La realizzazione di forme di gestione associata per il settore della vigilanza consente di raggiungere significativi e positivi risultati in termini di miglioramento della qualità dei servizi.

La gestione associata e coordinata dei servizi di Polizia Municipale e delle politiche per la sicurezza in particolare può garantire il migliore presidio del territorio ed una presenza più coordinata per la prevenzione ed il controllo dei fenomeni importanti per la sicurezza della circolazione stradale, per la protezione ambientale, la tutela del consumatore e per i bisogni emergenti.

A livello centrale si possono stabilire:

  • le priorità di intervento all’interno delle aree identificate da questa convenzione;
  • le modalità operative sia rispetto al percorso da seguire che alle fattispecie da controllare;
  • i rapporti con la Prefettura, la Questura, l’Arma dei Carabinieri e la Guardia di Finanza.

A livello di singolo ente si possono stabilire:

  • le giornate nelle quali prevedere gli interventi sul territorio;
  • le aliquote di uomini che ogni Comando mette a disposizione per i vari servizi programmati;
  • gli obiettivi rilevanti;
  • il coordinamento con le altre forze di polizia presenti sul territorio.

La funzione di coordinamento può essere svolta dal responsabile del soggetto capofila ed appare utile la attivazione di un Ufficio di Coordinamento, composto da tutti i Comandanti o responsabili dei servizi dei Comuni associati e coordinato dal più alto in grado.

Il monte ore che viene impiegato nei servizi associati rientra, in quantità uguale, sul territorio comunale di appartenenza in modo che il debito/credito di unità di personale sia sempre pari a zero ad ogni fine anno;

L’ambito territoriale per il porto dell’Arma deve essere fissato in quello dei comuni associati.

E’ inoltre opportuno che gli enti si diano specifiche priorità da raggiungere. Ad esse si devono sommare i servizi di supporto, quali la costituzione di un ufficio unico di supporto amministrativo e del centro unico per gli acquisti, con la predisposizione di una rete intranet, la omologazione dei software gestionali; la riconversione degli archivi attualmente gestiti con altri programmi nei nuovi standard; la adozione di modulistica uguale su tutti i Comuni coinvolti (preavvisi, verbali etc); la attivazione del punto unico di supporto; la acquisizione di tutti i documenti relative alle procedure in modo da consentirne una visualizzazione anche in remoto; la gestione completa della procedura riferita agli atti del Codice della Strada e delle violazioni amministrative a leggi e regolamenti; la costituzione di un coordinamento permanente per l’aggiornamento professionale e tecnico operativo; la realizzazione di modelli operativi ed organizzativi del servizio di polizia municipale; la attivazione di un Nucleo di Polizia Commerciale per controllo pubblici esercizi; la attivazione di una rete di operatori di prossimità su tutto il territorio dei Comuni coinvolti; la attivazione di un Nucleo di Polizia Giudiziaria ed Edilizia per controllo cantieri e fenomeni complessi di criminalità; la attivazione di un Nucleo di Polizia Stradale specializzato nell’utilizzo della strumentazione tecnica; la attivazione di uno “sportello” virtuale per i cittadini che potranno dialogare direttamente con l’ufficio unico di supporto dei servizi associati di Polizia Municipale; la attivazione di uno sportello reale integrato dove un operatore si occuperà di ricevere i cittadini che hanno procedure relative a violazioni amministrative dei Comuni Associati e terrà i rapporti con tutti i fornitori alfine della definizione delle procedure di acquisizione centralizzata delle attrezzature e del vestiario etc.

La gestione associata è attivata per lo svolgimento dei servizi ordinari, per quanto attiene ai servizi da svolgere in occasione di manifestazioni straordinarie si definisce un progetto unitario per la gestione dei servizi associati nel quale si prevede che gli operatori che svolgono attività in tali occasioni percepiscono compensi aggiuntivi.

L’Ente che richiede i servizi straordinari provvederà al pagamento di tali spettanza. Tali servizi vengono svolti al di fuori dell’orario di servizio previsto presso l’Ente di appartenenza.

Gli operatori dei Corpi e Servizi dei Comuni Associati possono inoltre partecipare ai servizi di reperibilità, che possono essere attivati in casi di urgenza.

L’UFFICIO TECNICO

Siamo dinanzi ad un complesso di attività che possono essere gestite in forma associata per intero o singolarmente. Ricordiamo che la gestione associata dell’intero ufficio si riferisce a:

  1. gestione degli strumenti urbanistici, anche attraverso una loro unificazione;
  2. gestione della edilizia;
  3. gestione dei lavori pubblici;
  4. gestione degli appalti;
  5. gestione delle espropriazioni.

Ognun a di tali funzioni e/o servizi, anche in modo parziale, possono essere gestiti in modo associato. E’ evidente che l’articolazione del grado di integrazione gestionale costituisce una variante di straordinario rilievo ed è direttamente collegata alla volontà politica ed al grado di maturazione delle esigenze di gestione associata. Esigenze che possono essere ulteriormente accresciute dalla realizzazione di forme di gestione associata, ad esempio nello sportello unico per le autorizzazioni agli insediamenti produttivi.

Si evidenzia che, in particolare, la realizzazione della gestione associata dell’urbanistica, soprattutto se attraverso la unificazione dello strumento urbanistico, costituisce un grado di integrazione di elevato livello.

La gestione associata degli appalti può permettere di raggiungere importanti risultati di snellimento, riduzione dei tempi e maggiore qualità professionale, in particolare per l’innalzamento del grado di resistenza in caso di contenzioso. Si può ipotizzare una ripartizione dei costi sulla base del numero di gare espletate e del loro ammontare.

La gestione associata dell’ufficio espropriazioni è esplicitamente ipotizzata dallo specifico testo unico. Il ricorso a tale forma consente di raggiungere nel contempo due risultati: miglioramento della professionalità degli addetti e conseguimento di obiettivi di risparmio delle risorse. Si può ipotizzare una ripartizione dei costi sulla base del numero di pratiche espropriative, della loro complessità e della loro entità

La gestione associata delle opere pubbliche può esser realizzata attraverso varie forme, a partire da un’efficace gestione del territorio, soprattutto sotto il profilo manutentivo delle opere pubbliche esistenti, un maggiore coordinamento ed organicità delle attività svolte dagli uffici tecnici comunali, un recupero di tempi operativi per passare da una gestione delle emergenze ad una più efficace programmazione degli interventi

In particolare, la valutazione da effettuare richiede una specifica attenzione sugli obiettivi che i comuni si pongono. In primo luogo, l’esigenza di pianificare la realizzazione di opere pubbliche nel rispetto del principio di salvaguardia del suolo e successivamente garantire efficaci e tempestivi interventi di manutenzione delle suddette.

Per una maggiore funzionalità degli uffici tecnici e per un necessario recupero di risorse economiche, si rende opportuna la creazione di una struttura dedicata e specializzata nella progettazione di opere e nella direzione lavori , formato da unità di personale con competenze specialistiche, alcune reperite anche all’interno degli stessi comuni associati mediante l’istituto del distacco .

La nuova struttura potrebbe relazionarsi con gli organi politici-amministrativi dei comuni interessati stabilendo ed individuando alcune opere da gestire direttamente, mentre altre sarebbero lasciate alla gestione attuale dei singoli uffici degli enti .

Le funzioni di questo nuovo Servizio sarebbero rappresentate dall’assunzione di tutte le competenze progettuali e di direzione lavori delle opere pubbliche , anche di salvaguardia ambientale di competenza, attualmente gestite dai comuni, spesso con la forma dell’incarico di consulenza esterna.

Ulteriore funzione è rappresentata dalla manutenzione delle medesime opere e da altri interventi collegati che per loro natura sarebbe opportuno gestire in modo coordinato , condividendo mezzi ed unità di personale esistenti nei comuni .

Tale attività consentirebbe un evidente risparmio di spesa nella gestione degli appalti con le ditte esterne , ed inoltre un più funzionale utilizzo dei mezzi , attrezzature e macchinari che in virtù della rotazione a servizio di tutte le amministrazioni potrebbero raggiungere un livello di ammortamento ottimale .

Le stesse considerazioni di economicità possono esprimersi in relazione alla programmazione di acquisti di eventuali mezzi necessari.

La realizzazione di tale ufficio consente di raggiungere significativi risultati di risparmio in termini di riduzione al ricorso alla progettazione esterna.

L’adesione da parte dei comuni al nuovo Servizio associato di Progettazione , dovrebbe comportare la stesura di un Piano di riparto dei costi ; per il calcolo di tale Piano si propone di basarsi su tre criteri :

il primo , corrispondente ad una cifra FISSA ANNUA , è rappresentato dal numero complessivo di abitanti del comune aderente , quindi predeterminato ad inizio anno finanziario ;

il secondo , corrispondente ad una cifra FISSA ANNUA , è rappresentato dall’ampiezza territoriale del comune aderente , quindi anch’esso predeterminato ad inizio anno finanziario ;

il terzo , corrispondente ad una cifra PROPORZIONALE ANNUA , è rappresentato dal volume complessivo di opere progettate e realizzate riferite al comune aderente, quindi determinabile a consuntivo come base per l’anno seguente .

GLI UFFICI FINANZIARI

La realizzazione della gestione associata degli uffici finanziari costituisce un momento di straordinaria rilevanza per la maturazione di una cultura associativa. Essa può riguardare tanto l’ufficio di ragioneria che l’ufficio tributario. Nel primo caso, occorre puntare in particolare l’attenzione sulla realizzazione in modo unitario di una banca dati e sulla gestione associata della riscossione. Nel secondo caso siamo dinanzi ad una integrazione assai marcata delle strutture, che presuppone una precisa scelta e la presenza di efficaci strumenti di interconnessione, cioè una rete di collegamento.

La gestione associata dei tributi può riguardare singoli tributi, con l’avvertenza che la gestione della TARSU e dell’ICI presentano marcati elementi di collegamento per cui appare in linea generale opportuno che esse procedano unitariamente. La gestione associata può inoltre riguardare fasi specifiche ovvero l’intero processo.

Si ritiene che anche la scelta della fissazione delle aliquote e delle norme regolamentari possa essere effettuata in modo unitario, in particolare laddove si ricorre allo strumento della Unione dei Comuni.

Anche per la gestione della ragioneria possiamo avere la scelta per singole fasi, ma in questo caso appare quanto mai opportuno che il processo sia unitario e che coinvolga l’intero servizio.

I SERVIZI SOCIALI

La gestione può riguardare tutti o alcuni tra le funzioni ed i servizi di seguito indicati a titolo esemplificativo. Nella effettuazione della scelte occorre fare riferimento alle forme di gestione attualmente esistenti.

 

AREA ANZIANI

–        Assistenza domiciliare

–        Residenze sociali assistite

–        Residenze sanitarie assistenziali

–        Centri diurni

–        Assegni di cura

–        Telesoccorso

–        Ise e Isee

 

AREA MINORI

–        Centri di pronto accoglimento

–        Casa di accoglienza per l’infanzia

–        Casa famiglia

–        Comunità educativa

–        Pensionato giovanile

–        Semiconvitto

–        Comunità alloggio

–        Assegni di studio

–        Recupero e prevenzione tossicodipendenze

–        Inserimenti lavorativi

 

AREA DISABILI

–        Centri socio-riabilitativi

–        Aiuto personale

–        Assistenza scolastica

–        Inserimenti lavorativi

–        Trasporto scolastico e non

–        Centri di musicoterapia

 

AREA FAMIGLIA

–        Comunità famiglia

–        Assegni di maternità

–        Assegni per il nucleo familiare

–        Bandi affitto

–        Alloggi di Edilizia residenziale pubblica

–        Invalidi

–        Reddito minimo di inserimento

–        Ise e Isee

I vantaggi della gestione associata possono essere così riassunti: permettere la gestione unitaria per tutti gli enti delle funzioni, risparmiando sul personale utilizzato; specializzare il personale che si occupa per tutti i Comuni dell’assolvimento di queste funzioni; migliorare qualità e tempi di risposta nei confronti del cittadino utente; uniformare trattamenti e risposte in materie in cui il cittadino ha bisogno di percepire assoluta omogeneità di comportamenti; liberare le attuali risorse che attualmente nei singoli comuni si occupano, sia pure part-time, dell’esercizio di queste funzioni; aiutare i Comuni a definire tramite regolamenti per quanto possibile dai contenuti omogenei, i criteri per l’erogazione dei servizi, i requisiti, le modalità e le procedure per l’accesso agli stessi, le forme di compartecipazione al costo delle prestazioni da parte degli utenti e ciò anche in riferimento ai servizi per i quali si è conferita la delega.

La ripartizione degli oneri può essere effettuata ricorrendo a criteri obiettivi e predeterminati, quali ad esempio il numero degli abitanti dei singoli enti.

PROSPETTIVE ULTERIORI

Non vi sono funzioni e/o servizi per i quali può essere esclusa a priori la possibilità di dar vita a forme di gestione associata. Per cui, il fatto che alcune norme di legge richiamino esplicitamente la possibilità di gestione associata deve essere considerata come uno stimolo, ma non come un vincolo.

In particolare essa si può e, per molti versi, si deve estendere ai compiti nuovi attribuiti ai comuni. A partire dalla gestione del catasto, che costituisce una attribuzione inedita per i comuni ed il cui esercizio ottimale, anche nell’ambito di un rapporto convenzionale con l’Agenzia del territorio, richiede una dimensione minima che deve essere garantita.

Analogo discorso deve essere fatto per l’ufficio espropriazioni, la cui istituzione è prevista come obbligatoria dallo specifico testo unico con funzioni di gestione di tutte le fasi e gli adempimenti connessi.