Dl 78 2010 (anno 2010)

L’APPLICAZIONE DELLA MANOVRA ESTIVA (DL N. 78/2010 COME CONVERTITO DALLA LEGGE 122) NEGLI ENTI LOCALI

Di Arturo Bianco

INDICE

  1. INTRODUZIONE
  2. IL CONTENIMENTO DEL COSTO DELLA POLITICA
  3. LE SOCIETA’
  4. IL PATTO DI STABILITA’
  5. L’INCENTIVAZIONE DELLE GESTIONI ASSOCIATE

5.1 I precedenti

5.2 Le norme

5.3 Le motivazioni

  1. LA PARTECIPAZIONE ALL’ACCERTAMENTO TRIBUTARIO E PREVIDENZIALE
  2. LA GESTIONE DEL CATASTO
  3. LE NORME ISTITUZIONALI
  4. TAGLI VARI
  5. LE ALTRE DISPOSIZIONI
  6. LE NORME PER IL PERSONALE

11.1 I vincoli alla spesa ed alle assunzioni

11.2 Il tetto al trattamento economico individuale

11.3 I vincoli contrattuali
11.4 Le altre disposizioni per il personale

11.5 Gli aumenti stipendiali

11.6 L’aumento del fondo da parte degli enti virtuosi

11.7 L’indennità chilometrica

11.8 I trattenimenti in servizio

11.9 L’entrata in vigore

11.10 Alcuni dubbi

11.11 La contrattazione decentrata

11.11.1 Le novità

11.11.2 Il blocco della contrattazione

11.11.3 I tetti al fondo ed al trattamento individuale

11.11.4 Le prime sentenze

 

 

 

  1. INTRODUZIONE

Il testo della legge di conversione è sostanzialmente invariato nei suoi aspetti di maggiore rilievo e, per gli enti locali, nelle principali disposizioni. A partire dal contributo richiesto al risanamento della finanza pubblica. Le modifiche apportate dal Parlamento sono sicuramente rilevanti, ma non ne modificano i tratti essenziali.

Il provvedimento spazia entro un ambito assai vasto di materie: il cd contenimento del costo della politica, nuovi vincoli al pubblico impiego, limiti alle assunzioni di personale, rafforzamento della gestione associata, inasprimento del patto di stabilità, revisione del catasto, valorizzazione dell’apporto dei comuni al recupero di evasione ed introduzione dell’anagrafe delle prestazioni agevolate, solo per citare gli aspetti di maggiore rilievo.

Il giudizio delle associazioni degli enti locali e delle regioni è, come noto, assai critico sul contenuto del provvedimento. Per le prime il giudizio critico è parzialmente attenuato dalla dichiarata volontà di adottare rapidamente i provvedimenti attuativi del cd federalismo fiscale, così da trasferire ai comuni leve tributarie significative e fissare i costi standard delle prestazioni.
Su tutto il provvedimento pesa la incognita delle possibili dichiarazioni di illegittimità che la Corte Costituzionale potrebbe assumere, sulla scorta dei principi che la stessa ha fissato nella propria giurisprudenza.

 

  1. IL CONTENIMENTO DEL COSTO DELLA POLITICA

Viene ripristinato il gettone di presenza dei consiglieri comunali e provinciali per la partecipazione alla riunioni dei consigli e delle commissioni. Esso potrà essere erogato entro il tetto massimo di 1/4 della indennità del sindaco o presidente di provincia calcolata su base mensile.

Viene inoltre previsto il divieto della erogazione dei gettoni di presenza ai consiglieri circoscrizionali ad eccezione di quelli delle aree metropolitane.

Nella determinazione della indennità di carico del sindaco e del presidente della provincia si deve prescindere dal trattamento economico dei segretari comunali e provinciali.

Con un Decreto del Ministro dell’Interno, da adottare entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore del DL, saranno fissate le nuove indennità degli amministratori locali. Esse dovranno essere ridotte del 3% per i comuni fino a 15.000 abitanti e per le province fino a 500.000 abitanti; del 7% per i comuni tra 15.001 e 250.000 e province tra 500.001 e 1.000.0000 e del 10%, in analogia ai ministri non parlamentari, per i comuni aventi oltre 250.000 abitanti e per le province con oltre 1.000.000. Si dispone la esclusione da tali riduzioni dei compensi per i sindaci e gli amministratori dei comuni fino a 1.000 abitanti.

Viene inoltre previsto il divieto di erogazione di compensi in qualunque modo agli amministratori delle unioni di comuni, delle comunità montane e di tutte le forme associative tra enti locali.

Gli amministratori degli enti locali non possono percepire alcun compenso, compresa l’indennità di missione, per la partecipazione ad organi o commissioni se tale partecipazione è dovuta a ragioni istituzionali.

Di grande rilievo la disposizione per cui agli amministratori di enti locali che si recano fuori dal capoluogo del comune per compiti istituzionali, previa autorizzazione, è dovuto esclusivamente il rimborso delle spese di viaggio nella misura fissata con decreto del Ministro dell’interno. Viene abrogato il rimborso forfettario delle altre spese per come previsto dal citato decreto.

 

  1. LE SOCIETA’

Sono vietati i trasferimenti, le aperture di credito, gli aumenti di capitale e le garanzie a società partecipate non quotate che hanno avuto perdite per 3 anni consecutivi o hanno utilizzato riserve per il ripianamento di perdite. Sono consentiti i trasferimenti per convenzioni, contratti di servizio o di programma per lo svolgimento di servizi di interesse pubblico o per investimenti. Sono consentite deroghe solo in casi eccezionali e per fronteggiare gravi pericoli di ordine o sicurezza pubblica o per esigenze sanitarie.

I comuni fino a 30.000 abitanti non possono detenere partecipazioni in società, tranne il caso di società a cui partecipano in modo paritario o proporzionale gli enti in modo da superare tale soglia, e quelli con popolazione compresa tra 30.001 e 50.000 abitanti non possono detenerne più di 1. Gli enti hanno tempo fino a tutto il 2011 per superare tale condizione.

 

  1. IL PATTO DI STABILITA’

Le province concorrono alla realizzazione del patto con 300 milioni di euro per il 2011 e 500 per gli anni 2012/13

I comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti concorrono con 1.500 milioni di euro per il 2011 e 2500 per gli anni 2012/13.

I trasferimenti agli enti locali sono ridotti nella misura del concorso loro richiesto per il raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilità. Essi saranno ripartiti tra i singoli enti, sulla base delle indicazioni espresse entro 90 giorni dalla Conferenza Stato città, sulla base della adozione di specifiche misure, della minore incidenza della spesa del personale su quella corrente e del conseguimento di adeguati indici di autonomia finanziaria. Di tali provvedimenti non si tiene conto nella attuazione del federalismo fiscale.

Il mancato rispetto del patto per gli anni 2010 e seguenti determina il taglio dei trasferimenti in misura pari allo sforamento. La mancata trasmissione della certificazione determina l’azzeramento degli stessi. Se i trasferimenti sono insufficienti la riduzione opera su quelli degli anni successivi.

Gli enti locali che hanno rispettato il patto di stabilità possono escludere i pagamenti effettuati nel 2010 per un importo non superiore allo 0,78% dei residui passivi in conto capitale risultanti dal rendiconto 2008.

Nel 2010 viene sospesa l’applicazione delle disposizioni che consentono l’erogazione di premi in favore delle amministrazioni virtuose nel caso in cui il comparto abbia rispettato complessivamente il patto di stabilità.

Per il 2010 sono erogati trasferimenti aggiuntivi per i comuni nella misura di 200 mln di euro. Tali trasferimenti saranno ripartiti dal Ministero dell’interno sulla base della popolazione e del rispetto del patto; essi non sono conteggiati ai fini del rispetto del patto di stabilità.

Ai comuni in cui sia stato nominato un commissario straordinario sono corrisposti contributi per 50 mln di euro annui a partire dal 2011.

E’ prevista l’applicazione agli enti commissariati per sospetto di infiltrazioni mafiose, anche in misura parziale, negli anni 2007/2009 delle regole per il patto di stabilità dettate per quelli che lo hanno rispettato nel 2007 ed hanno un saldo positivo, con esclusione di alcune voci di contributi statali.

 

  1. L’INCENTIVAZIONE DELLE GESTIONI ASSOCIATE

Tutti i comuni al di sotto dei 5000 abitanti restano in vita, ma la parte di gran lunga più rilevante dei loro compiti dovrà tra breve essere necessariamente gestita in forma associata: per cui essi rimangono in vita per la rappresentanza delle proprie comunità, per la gestione diretta di poche attività e per concorrere con le altre amministrazioni locali alla gestione della gran parte dei servizi. E’ questo il risultato determinato dalle previsioni contenute nel DL n. 78/2010, la cd manovra estiva. Tale provvedimento costituisce un vero e proprio punto di svolta che modifica radicalmente il ruolo, le competenze e le attività della stragrande maggioranza dei comuni italiani: ricordiamo che su circa 8.100 municipi quasi 6.000 hanno meno di 5.000 abitanti. Se questa previsione sarà confermata dal testo della legge di conversione siamo dinanzi ad una riforma di grandissimo impatto, che peraltro determinerà inevitabilmente la necessità di dovere radicalmente modificare le regole che presiedono alla organizzazione ed alla gestione di tali enti, a partire dalle competenze degli organi di governo e dal personale.

5.1 I precedenti

Da oltre 32 anni nel nostro paese è in corso il dibattito sulla necessità dell’accorpamento obbligatorio dei comuni di modesta dimensione. Lasciamo da parte la scelta di ridurre il numero dei comuni che fu compiuta durante il ventennio fascista e che durò solo per pochi anni. Ricordiamo che la proposta di legge del PSI “per la Repubblica delle autonomie”, una delle prime di riforma del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, estate 1978, prevedeva l’accorpamento obbligatorio dei comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti e forme di gestione associata obbligatorie per i comuni con meno di 5.000 abitanti. Ed ancora che l’allora Presidente del Consiglio Bettino Craxi avanzò all’assemblea dell’Anci di Padova dell’ottobre del 1986 una proposta per la gestione associata in forma obbligatoria e per la soppressione dei piccoli comuni. Ricordiamo che successivamente la legge n. 142/1990, riforma dell’ordinamento locale, scelse la strada della incentivazione della gestione associata, anche se non furono poi stanziate risorse a tal fine. Essa istituì le unioni dei comuni come strumento ponte in vista della unificazione, ma su questo punto la norma è rimasta sostanzialmente inattuata. La strada della incentivazione della gestione associata è stata proseguita dalla legge n. 265/1999, che ha liberalizzato le forme di gestione associata, prevedendo una notevole flessibilità per le convenzioni e non subordinando la realizzazione di unioni alla successiva unificazione. Essa ha inoltre, per la prima volta, previsto forme di incentivazione finanziaria alla gestione associata.

5.2 Le norme

Il Decreto Legge n. 78/2010 dispone in primo luogo che queste disposizioni hanno carattere vincolante in quanto sono dettate per il coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento delle spese. In tale materia, lo ricordiamo, la competenza legislativa spetta direttamente allo Stato.

Una seconda disposizione di carattere generale e preliminare è quella che stabilisce che l’esercizio delle funzioni fondamentali deve essere considerato come obbligatorio da parte di tutti i comuni.

Le funzioni fondamentali sono individuate in via provvisoria, cioè fino all’approvazione della nuova carta delle autonomie, che nei prossimi giorni sarà esaminata in prima lettura da parte della Camera, direttamente da parte dello stesso provvedimento. Esse sono fissate in quelle previste dall’articolo 21 comma 3, della legge n. 42/2009 (articolo 14). Ricordiamo che le funzioni fondamentali sono, su questa base, le seguenti:

  • compiti generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese come certificate dall’ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della presente legge;
  • polizia locale;
  • istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l’edilizia scolastica;
  • viabilità e trasporti;
  • gestione del territorio e dell’ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia;
  • servizio idrico integrato;
  • settore sociale.

Siamo come si vede dinanzi ad una parte largamente preponderante, sia in valore assoluto che per rilievo, dei compiti gestionali assegnati ai comuni.

Il Decreto stabilisce che le funzioni fondamentali sono necessariamente gestite in forma associata tramite convenzioni o unioni da parte dei comuni che hanno fino a 5000 abitanti. Sempre nelle stesse forme tali funzioni sono gestite da parte dei comuni che hanno fino a 3000 abitanti ovvero alla soglia individuata dalla regione e fanno o hanno fatto parte di comunità montane. Tale norma, nel mentre assesta un ulteriore durissimo colpo alla stessa esistenza delle comunità montane, merita di essere chiarita nella sua portata applicativa, che risulta per alcuni aspetti essere poco chiara.

Ad ulteriore supporto di questo processo, le regioni, nelle materie in cui hanno competenza legislativa esclusiva o concorrente, dovranno individuare le dimensioni ottimali per la gestione da parte dei comuni, che entro il termine dalla stessa avviato, danno vita alla gestione associata; tale vincolo non si applica ai comuni capoluogo ed a quelli con popolazione superiore a 100.000 abitanti.

La concreta entrata in vigore di queste nuove disposizioni dovrebbero essere fissato in un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri da adottare entro il mese di settembre. Tale provvedimento individuerà anche la soglia minima di abitanti delle gestioni associate. Viene inoltre previsto, scelta che sembra applicarsi a tutti i comuni a prescindere dalla loro soglia demografica, che sussiste un duplice divieto: gestire singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata e che la stessa funzione sia gestita da più di una forma associata.

5.3 Le motivazioni

Alla base di questa scelta vi è, in primo luogo, la volontà di realizzare forme di risparmio e di semplificazione. Non dimentichiamo che la manovra è dettata per finalità di contenimento della spesa pubblica. Essa nasce dalla considerazione che la gestione dei piccoli comuni è sempre più difficile e che i margini di autonomia a loro disposizione sono quanto mai ridotti. Dobbiamo ricordare che su basi volontarie si sono raggiunti significativi risultati: dal 2000 ad oggi sono state istituite oltre 200 unioni che raggruppano migliaia di comuni. Ma si deve anche ricordare che il loro esito è ancora largamente insufficiente. Al di là del dato numerico sono infatti ancora troppo poche le unioni che gestiscono servizi rilevanti ed in troppi casi la loro attivazione è di fatto subordinata alle incentivazioni disposte dalle leggi statali e da quelle regionali. Basta analizzare tutte le ricerche fin qui effettuate: esse evidenziano la quantità ridotta dei servizi essenziali gestiti in forma associata e molto spesso sottolineano il legame esistente con i finanziamenti. Di fatto si può dire che la gestione associata si è fin qui realizzata soprattutto per il segretario comunale.

 

  1. LA PARTECIPAZIONE ALL’ACCERTAMENTO TRIBUTARIO E PREVIDENZIALE

I comuni partecipano all’accertamento tributario e contributivo consistente nella segnalazione di elementi utili ad integrare i dati contenuti nelle dichiarazioni.

Quelli con popolazione superiore a 5.000 abitanti costituiscono il consiglio tributario (a tal fine entro 90 giorni i consigli votano il regolamento); quelli più piccoli danno vita ad un consorzio (la cui convenzione deve essere approvata entro 180 giorni).

I consigli tributari deliberano nella prima riunione le forme di collaborazione con l’Agenzia del Territorio ai fini dell’accatastamento degli immobili.

La partecipazione dei comuni è incentivata tramite il riconoscimento del 33% delle maggiori somme riscosse e delle sanzioni per le inosservanze contributive.

Le modalità applicative sono dettate in uno specifico decreto.

 

  1. LA GESTIONE DEL CATASTO

Viene istituita, a decorrere dallo 1.1.2011 e d’intesa tra l’Agenzia del Territorio ed i comuni, l’Anagrafe immobiliare integrata. L’accesso dei comuni è gratuito e deve avvenire in forme tali da assicurare la interoperabilità.

Viene introdotta la attestazione integrata ipotecario catastale attraverso decreti del Ministro dell’economia e delle finanze.

Viene confermata la suddivisione dei compiti tra comuni ed Agenzia del Territorio di cui al DLgs n. 112/1998. L’accesso dei comuni è gratuito.

Le funzioni catastali connesse alla accettazione e registrazione dei dati sono svolte, nella fase di prima attuazione, dai comuni e dalla Agenzia del Territorio.

Si prevedono; la utilizzazione da parte dei comuni delle metodologie messe a punto dalla Agenzia del territorio e la costituzione presso la Conferenza Stato città di un apposito organismo paritetico.

L’Agenzia del Territorio si occupa di: individuazione delle metodologie per la formazione delle mappe, controllo di qualità, gestione unitaria e certificata della base dati, gestione unitaria della infrastruttura tecnologica, gestione dell’Anagrafe Immobiliare Integrata e vigilanza e controllo sulla accettazione e registrazione dati.

Si dispone la conclusione entro il 30 settembre 2010 delle operazioni sull’accatastamento dei fabbricati rurali.

Entro il 31.12.2010 i titolari di diritti reali non dichiarati al Catasto procedono all’accatastamento, anche per le variazioni; tali informazioni sono comunicate ai comuni. In caso di omissione attribuzione di una rendita provvisoria. Collaborazione tra comuni ed Agenzia per la effettuazione dei controlli. Monitoraggio costante d’intesa con i comuni.

Gli atti relativi a diritti reali sugli immobili devono necessariamente contenere tutte le informazioni sull’accatastamento. Le richieste di registrazione devono contenere tali informazioni. Queste disposizioni sugli atti immobiliari si applicano dallo 1.7.2010.

 

  1. LE NORME ISTITUZIONALI

Viene disposta la istituzione nel Mezzogiorno di zone a burocrazia zero in cui il commissario di Governo adotta tutti i provvedimenti di autorizzazione, di regola entro 30 giorni. Esse possono coincidere con le zone franche urbane. Le Prefetture danno priorità a queste zone nelle iniziative per la tutela della sicurezza.

Si dispongono:

  • la estensione degli ambiti della conferenza di servizi;
  • l’applicazione di regole specifiche per la partecipazione delle autorità preposte alla tutela del patrimonio culturale e svolgimento di riunioni con calendari concordati con i SUAP;
  • l’obbligo per le soprintendenze di esprimersi sulle autorizzazioni paesaggistiche in sede di conferenza;
  • la possibilità di fare eseguire da altri soggetti le verifiche di tipo ambientale;
  • la semplificazione delle procedure in caso di necessità di verifiche di tipo ambientale;
  • la estensione degli ambiti delle dichiarazioni di inizio attività, che vengono ribattezzate come Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (SCIA) e riscrittura delle relative procedure di controllo;
  • la delega al Governo per l’adozione di un regolamento di semplificazione.

 

  1. TAGLI VARI

Viene previsto che la spesa dei singoli enti per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza non può superare dall’anno 2011 il 20% di quella del 2009. Viene previsto il divieto di erogare compensi, anche di lavoro straordinario, al personale che vi partecipa. Sono esclusi da tale vincolo gli incontri istituzionali connessi alle attività di organi internazionali o comunitari.

Viene inoltre stabilito che tutte le PA non possono effettuare spese per sponsorizzazioni.

Dal prossimo 2011 il tetto di spese per acquisto, manutenzione, noleggio ed esercizio di auto e per l’acquisto di buoni taxi deve essere non superiore allo 80% di quello del 2009. Sono escluse le auto per servizi istituzionali di tutela dell’ordine e sicurezza. Viene prevista un deroga nell’anno 2011 in presenza di contratti pluriennali.

Gli enti locali sono obbligati ad adottare misure affinché gli acquisti e le alienazioni di immobili e l’utilizzazione dei proventi siano subordinati al verifico dei saldi strutturali di finanza pubblica; la spesa per le locazioni passive, le manutenzioni e gli altri costi legati all’utilizzo degli immobili siano contenuti come per le amministrazioni statali.

 

  1. LE ALTRE DISPOSIZIONI

L’Agenzia Autonoma per la Gestione dell’Albo dei Segretari comunali e provinciali è soppressa ed i suoi compiti passano al Ministero dell’Interno. Con specifico Decreto del Ministro dell’Interno saranno individuati i dipendenti da trasferire: essi manterranno il trattamento economico in godimento. Provvisoriamente le sue attività continuano ad essere svolte nelle stesse sedi. Il contributo a carico di comuni e province per il trattamento economico dei segretari in disponibilità è soppresso e saranno ridotti, sulla base di uno specifico Decreto del Ministro dell’Interno da adottare entro 90 giorni, i contributi per il funzionamento della Agenzia stessa. Sono abrogati gli articoli 102 e 103 del DLgs n. 267/2000 e tutti i riferimenti legislativi alla Ages.

E’ istituito presso l’Inps il casellario dell’assistenza, che costituisce l’anagrafe delle posizioni assistenziali e delle relative prestazioni, cui tutte le PA trasmettono le proprie informazioni e che può essere utilizzato da tutte le PA. Gli enti che erogano prestazioni sociali agevolate comunicano all’Inps i dati dei beneficiari e, in forma anonima, al Ministero del Lavoro.

Il termine per la comunicazione del minore gettito derivante dagli immobili accatastati nella categoria D è differito al 30 ottobre 2010.

Le tariffa per i rifiuti istituita ai sensi del DLgs n. 152/2006 non ha natura tributaria e le controversie sono di competenza dei giudici ordinari.

In materia di censimento si dispone, oltre alla sua indizione, la esclusione per gli enti locali interessati delle relative spese ed entrate dai vincoli del patto di stabilità, nonché la autorizzazione ad effettuare le assunzioni flessibili necessarie; la individuazione da parte dell’Istat dei vincoli che i singoli enti devono rispettare e la utilizzazione dell’Ina (Indice nazionale delle anagrafi).

11. LE NORME PER IL PERSONALE

Il nuovo testo della manovra estiva differisce, per la parti riguardanti gli enti locali, in poco dal provvedimento originale. In particolare, per gli aspetti che toccano il personale dei comuni, delle province e delle regioni vi sono poche variazioni, che sostanzialmente lasciano inalterato l’impianto e che chiariscono solo alcuni punti.

In particolare, gli enti locali dovranno fare i conti con nuovi e più drastici limiti per le assunzioni a tempo indeterminato: poiché essi entreranno in vigore solo il prossimo 1 gennaio è evidente che le amministrazioni hanno questo scorcio finale dell’anno a propria disposizione per concludere l’iter delle assunzioni già programmate. Infatti le nuove regole si applicheranno dall’inizio del prossimo anno, senza alcuna deroga per le procedure già in atto. Il tetto di spesa per il personale viene meglio precisato e, soprattutto, il suo mancato rispetto viene sanzionato attraverso il divieto di effettuare assunzioni a qualunque titolo. Viene imposto un tetto al trattamento economico individuale che può essere erogato nei prossimi anni ai singoli dipendenti. Gli stipendi più alti sono sottoposti nei prossimi anni a un taglio. Viene annullata, nel pubblico impiego, la stagione contrattuale 2010/2012 e vengono sottoposti a verifica i costi dei contratti del biennio economico 2008/2009. Sono introdotti nuovi vincoli al trattamento economico degli incarichi dirigenziali. Sono infine dettati drastici vincoli al conferimento di incarichi di consulenza, alla spesa per la formazione, al trattenimento in servizio del personale, alle progressioni di carriera. E, per le amministrazioni dello Stato e delle regioni, vengono previsti nuovi limiti alle assunzioni a tempo determinato, con contratti flessibili ed al conferimento di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa.
Sulle principali scelte contenute nel decreto, sulla base delle sentenze della Corte Costituzionale n. 390/2004, in tema di vincoli alle assunzioni, e n. 417/2005, in materia di incarichi di collaborazione, pesa un forte dubbio di legittimità per ciò che riguarda l’applicazione a regioni ed enti locali. E ciò in quanto siamo in presenza di disposizioni che dettano vincoli assai penetranti e non si limitano al mero coordinamento della finanza pubblica, ma entrano nel merito delle scelte che le singole amministrazioni devono effettuare.

11.1 I vincoli alla spesa ed alle assunzioni

Gli enti locali soggetti al patto di stabilità devono contenere la spesa per il personale entro il tetto dell’anno precedente; quelli non soggetti al patto entro il tetto del 2004. Nella spesa per il personale si devono conteggiare anche i contratti di somministrazione, le varie forme di assunzioni flessibili, le assunzioni ex articolo 110 del DLgs n. 267/2000, gli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa ed anche l’Irap e gli oneri riflessi. Non si devono invece considerare gli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali. Se l’ente locale supera questo tetto non può effettuare assunzioni di personale a nessun titolo, quindi neppure a tempo determinato e neppure per la proroga di rapporti in essere, né conferire incarichi di cococo.

Per potere effettuare assunzioni di personale gli enti devono, oltre ad avere rispettato il patti di stabilità, ovviamente se ad esso assoggettati, devono rispettare il tetto di spesa del personale. Ed ancora il rapporto tra la spesa per il personale e la spesa corrente non deve superare la soglia del 40%, ricordiamo che invece per il DL n. 112/2008 tale tetto era fissato nel 50%.

Se in possesso di queste condizioni, le amministrazioni possono effettuare assunzioni a tempo indeterminato entro il tetto del 20% della spesa del personale cessato dal servizio nell’anno precedente: siamo cioè in presenza di una disposizione che, praticamente, consente una nuova assunzione a fronte di circa 5 cessazioni.

Si deve sottolineare che viene prevista, per le regioni a statuto speciale e per i loro enti locali, la possibilità di prorogare i rapporti di lavoro a tempo determinato in essere, i cd precari. A condizione che gli oneri siano assunti dalle regioni e che siano rispettati i vincoli dettati in termini generali dal complesso del DL n. 78/2010.

11.2 Il tetto al trattamento economico individuale

I dipendenti ed i dirigenti pubblici non potranno ricevere nel triennio 2011/2013 un trattamento economico individuale superiore a quanto spettante in via ordinaria nell’anno 2010. Questo vincolo può essere derogato in caso di eventi straordinari, di arretrati da liquidare nel corso dell’anno, del conseguimento di funzioni diverse, di assenze, di missioni all’estero, di maternità, di presenza in servizio. In tal modo il tetto viene confermato e reso sostanzialmente applicabile, visto che la formula iniziale, del tetto drastico ed indifferenziato al trattamento economico in godimento, risultava di difficile applicabilità concreta.

Occorre evidenziare che una deroga al tetto viene inoltre sostanzialmente consentita per gli effetti derivanti dalla applicazione del DLgs n. 150/2009, cd legge Brunetta, ed in particolare per la suddivisione del personale e dei dirigenti in fasce di merito.

11.3 I vincoli contrattuali

La stagione contrattuale del triennio 2010/2012, cioè la prima sulla base delle novità contenute nella legge Brunetta, viene annullata, senza alcuna possibilità di recupero. Per cui in questi 3 anni potranno essere corrisposti aumenti solo a seguito della applicazione dell’istituto della cd vacanza contrattuale. Ricordiamo anzi che con lo stipendio del mese di luglio deve essere erogata la seconda tranche per l’anno 2010, dopo che la prima è stata erogata nello scorso mese di aprile. E che questa seconda tranche è ancora più magra della prima.

Ed ancora occorre rivedere gli aumenti corrisposti al personale del comparto regioni ed enti locali a seguito del rinnovo contrattuale del 31.7.2009, accordo per il biennio economico 2008/2009. Gli aumenti in esso previsti infatti hanno superato la soglia massima del 3,2% sicuramente per l’incremento una tantum del fondo 2009 per la parte variabile, aumento che poteva essere applicato dagli enti locali in possesso dei parametri di virtuosità previsti dallo stesso contratto. La norma sembra imporre alle singole amministrazioni il recupero di tali risorse, il che dovrebbe avvenire a carico del fondo per la contrattazione decentrata 2010, posto che in tale fondo non era possibile ripetere questo aumento. Occorre inoltre chiarire se anche gli aumenti stipendiali disposti alle singole posizioni superando tale termine debbano o meno essere recuperati.

Nel corso dei prossimi anni il tetto del fondo per le risorse decentrate non deve superare quello del 2010 ed esso deve essere ridotto in caso di diminuzione del numero dei dipendenti in servizio.

11.4 Le altre disposizioni per il personale

Occorre ricordare, in primo luogo, che la spesa destinata esclusivamente alla formazione deve restare nei prossimi anni entro il tetto del 50% di quella sostenuta nel 2009.

La spesa per il conferimento di incarichi di consulenza deve restare, sempre nei prossimi anni ed a partire dallo 1.1.2010, entro il tetto del 20% di quella sostenuta allo stesso titolo nell’anno 2009. Per questa voce è possibile operare compensazioni con gli analoghi tagli disposti per le pubbliche relazioni, la pubblicità, i convegni, le mostre etc.

Ed ancora, si deve ricordare che gli oneri per i trattenimenti in servizio per un biennio dei dipendenti e dei dirigenti che hanno raggiunto i 65 anni di età devono essere compresi in quelli, come abbiamo visto peraltro assai limitati, per le assunzioni di personale a tempo indeterminato.
In caso di cambiamento negli incarichi ai dirigenti che determinino una riduzione della indennità di posizione, questa opera immediatamente: in tal modo si derogano le norme contrattuali. Ed ancora, nella definizione della indennità di posizione dei dirigenti non si devono superare i tetti degli incarichi precedenti.

I trattamenti economici superiori a 90.000 e 150.000 euro devono essere ridotti del 5% e del 10% per la parte eccedente queste cifre.

Si ricorda che le progressioni di carriera disposte nel corso del prossimo triennio produrranno in tale periodo solamente effetti sulla condizione giuridica e non sul trattamento economico.

Ed infine il rimborso delle spese per la utilizzazione del mezzo proprio non può, dallo scorso 1 giugno, essere calcolato sulla base di 1/5 del costo di un litro di benzina per km percorso.

11.5 Gli aumenti stipendiali

Si deve subito evidenziare che, anche se in percentuali diverse, sostanzialmente tutte le singole posizioni di progressione economica hanno avuto incrementi percentuali superiori al 3,2% sulla base delle disposizioni dettate dal CCNL 31.7.2009: il che apre il problema dell’eventuale recupero di queste somme e del ritocco degli incrementi. Infatti il comma 4 dell’articolo 9 del DL 78/2010 pone tale tetto come invalicabile per tutte le PA. Ma dubbi su questa scelta sono suggeriti dal fatto che la Corte dei Conti ha accertato che questi aumenti sembrano stare entro il tetto complessivo fissato dal legislatore. Per cui anche su questo punto si suggerisce di attendere il consolidamento delle interpretazioni prima di disporre il taglio degli stipendi e di recuperare gli aumenti già erogati in tutti questi mesi.

11.6 L’aumento del fondo da parte degli enti virtuosi

Sempre l’articolo 9, comma 4, della manovra estiva stabilisce che in tutto il pubblico impiego l’onere per i rinnovi contrattuali del biennio 2008/2009 non deve in nessun caso superare la soglia massima fissata dalla legge finanziaria 2009 e cioè il 3,2%. Viene inoltre stabilito che questo tetto deve operare retroattivamente, cioè anche rispetto ai contratti stipulati precedentemente alla entrata in vigore del DL 78; che le clausole difformi sono “inefficaci” a decorrere “dalla mensilità successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto” e che “i trattamenti retributivi saranno conseguentemente adeguati”. La relazione illustrativa del Governo ha spiegato che questa disposizione è diretta ai rinnovi contrattuali del personale degli enti locali e del personale e dirigenti della sanità. Per il contratto dei dirigenti del comparto regioni ed enti locali del biennio economico 2008/2009 ricordiamo che la preintesa è stata raggiunta nello scorso mese di giugno e che comunque esso non sembra produrre tali effetti, in quanto la possibilità di ulteriore incremento per gli enti virtuosi non viene in alcun modo prevista.

Nel caso del personale degli enti locali, come dimostrato dalla relazione con cui la Corte dei Conti ha autorizzato la firma definitiva della intesa, il tetto del 3,2% è superato dagli aumenti fino allo 1% ed allo 1,5% del monte salari 2007 che sono stati espressamente autorizzati per il solo anno 2009 negli enti in possesso dei parametri di virtuosità.

Il testo legislativo, anche se con molte ambiguità, non sembra imporre direttamente il recupero di tali somme: ma si deve comunque evidenziare che in questa direzione va con molta nettezza lo spirito della norma. Per cui il suggerimento da dare è quello di non corrispondere queste risorse nelle amministrazioni in cui la erogazione non sia stata completata prima della entrata in vigore della cd manovra estiva. Nelle amministrazioni che hanno corrisposto tali risorse l’unica soluzione possibile sembra essere il recupero dal fondo per le risorse decentrate, a partire da quello del 2010. Occorre ricordare che tale fondo deve essere già comunque decurtato di tali risorse, in quanto espressamente il CCNL 31.7.2009 prevede che questa possibilità di incremento fosse utilizzabile solo per il fondo 2009, peraltro esclusivamente nella parte variabile: per cui già il fondo di quest’anno è più ridotto rispetto all’anno passato. Oltre a ciò sembra profilarsi la necessità di avviare, quanto meno, il recupero di ciò che è stato erogato negli enti cd virtuosi.

11.7 L’indennità chilometrica

L’articolo 6, comma 12, abroga l’indennità chilometrica calcolata nel costo di 1 litro di benzina per ogni km percorso per ragioni di servizio con l’auto propria. Per cui dallo scorso 1 giugno, cioè dalla data di entrata in vigore del DL n. 78/2010, tutto il personale cd contrattualizzato, cioè tutti i dipendenti e dirigenti pubblici, salvo le categorie espressamente individuate dal DLgs n. 165/2001, non possono più ricevere questo rimborso. La formula legislativa sembra comprendere tutto il personale degli enti locali, ivi compresi i segretari ed i dirigenti. Dal che se ne ricava il divieto di continuare a corrispondere questo rimborso ed il fatto che le uniche alternative concretamente praticabili sono costituite in primo luogo dal ricorso alle autovetture dell’ente, ovviamente ove esistenti e disponibili. In secondo luogo è possibile ricorrere ai mezzi pubblici. Ovvero è possibile erogare ai dipendenti che sono autorizzati ad utilizzare il mezzo proprio il rimborso delle spese effettivamente sostenute, quali il carburante ed i pedaggi autostradali.

Si possono infine nutrire dubbi sulla estensione ai segretari comunali titolari di segreterie convenzionate di tale disposizione in quanto, a parte la previsione contrattuale, che comunque viene toccata direttamente dalla nuova disposizione di legge, siamo in presenza di un uso finalizzato all’accesso ad una delle sedi, quindi di una fattispecie che deve essere considerata come diversa dalla utilizzazione della autovettura propria per ragioni di servizio.

La sezione di controllo della Corte dei Conti del Friuli, parere n. 10693, ha formulato una interpretazione molto restrittiva degli ambiti di applicazione del provvedimento: esso a suo avviso si applica esclusivamente al personale cui sono attribuiti compiti ispettivi e di controllo, quindi con una sostanziale esclusione della gran parte dei dipendenti pubblici.

11.8 I trattenimenti in servizio

Viene disposto dal comma 31 dell’articolo 9 che i trattenimenti in servizio del personale che ha raggiunto i 65 anni di età sia soggetto ai vincoli dettati in materia di assunzioni di personale e cioè che esso costituisca una nuova assunzione. Tale disposizione non si estende alla permanenza in servizio dei dipendenti che hanno maturato 40 anni di anzianità contributiva. Siamo in presenza di una disposizione che vuole limitare in misura assai significativa la possibilità di autorizzare la permanenza in servizio dei dipendenti che hanno raggiunto l’età per il collocamento in quiescenza. Ricordiamo che dal prossimo 1 gennaio 2011 le assunzioni a tempo determinato nelle amministrazioni che avranno rispettato il patto di stabilità ed il tetto alla spesa di personale ed avranno una incidenza della spesa per il personale rispetto alla spesa corrente non superiore al 40%, dovranno essere contenute entro il 20% degli oneri per il personale cessato nell’anno precedente.

11.9 L’entrata in vigore

Le disposizioni contenute nel provvedimento sono in parte entrate in vigore con la pubblicazione del DL sulla Gazzetta Ufficiale, quindi dallo scorso 1 giugno, in parte con la pubblicazione della legge di conversione, quindi dalla fine del mese di luglio, in parte sono subordinate alla emanazione di specifici provvedimenti attuativi ed in parte entreranno in vigore dal prossimo 1 gennaio 2011.

Ecco alcune delle decorrenze.

Dalla data di entrata in vigore del DL si applicano le seguenti disposizioni:

  • inclusione nel fondo per le risorse decentrate dei compensi erogati a dipendenti e dirigenti pubblici per incarichi svolti in società collegate;
  • abrogazione del rimborso calcolato in 1/5 del costo della benzina per km in caso di uso del proprio automezzo;
  • differimento della entrata in vigore delle nuove regole sui rischi connessi allo stress da lavoro;
  • tetto agli aumenti contrattuali per il biennio 2008/2009;
  • blocco della contrattazione collettiva;
  • inclusione dei trattenimenti in servizio tra le nuove assunzioni;
  • vincoli alla definizione delle indennità di posizione dei dirigenti;
  • abrogazione delle novità dettate dal D.Lgs n. 150/2009 per le revoche per ragioni organizzative e le mancate conferma alla scadenza degli incarichi dirigenziali;
  • tetti alle assunzioni degli enti di nuova istituzione;
  • riduzione delle spese per il personale, anche tagliando le assunzioni, gli incarichi dirigenziali ed il fondo per le risorse decentrate;
  • sanzioni in caso di non rispetto del tetto alla spesa per il personale;
  • divieto di deliberare l’aumento della spesa per il personale.

Dalla data di entrata in vigore della legge di conversione:

  • soppressione dell’Agenzia dei segretari;
  • aumento della età pensionabile delle donne che sono dipendenti da PA;
  • proroga della destinazione delle risorse per la previdenza complementare.

Dalla adozione dei provvedimenti attuativi:

  • obbligo per i comuni al di sotto dei 5.000 abitanti di gestire in forma associata la gran parte dei servizi;
  • novità per la gestione del catasto.

Dal prossimo 1 gennaio 2011 diventeranno applicabili invece queste disposizioni:

  • tetto alla spesa per incarichi di consulenza;
  • riduzione delle spese per le missioni, anche all’estero;
  • riduzione della spesa esclusivamente per la formazione;
  • tetto al trattamento economico individuale;
  • riduzione degli stipendi più elevati;
  • tetto al fondo per le risorse decentrate e sua riduzione in caso di diminuzione del numero dei dipendenti;
  • limitazione delle progressioni di carriera solo agli effetti giuridici;
  • estensione della applicazione del TFR ai dipendenti pubblici;
  • vincoli alle assunzioni a tempo indeterminato

11.10 Alcuni dubbi

L’analisi del testo evidenzia numerosi dubbi interpretativi, che devono essere chiariti:

  • quale deve essere il tetto del trattamento economico individuale dei dipendenti pubblici per i prossimi 3 anni. La norma stabilisce che esso, in termini di competenza e non con riferimento all’effettivamente erogato, non deve nel triennio 2011/2013 superare quello del 2010. Sono previste eccezioni nel caso di forme straordinarie, quali ad esempio le assenze, le malattie, le presenze, i compiti differenti attribuiti etc. Si può ritenere che lo svolgimento di altri compiti non rientra nel blocco, ipotesi applicabile ad esempio al conferimento di una nuova posizione organizzativa. Ed ancora sono da considerare escluse diverse modalità di svolgimento della prestazione, ad esempio il turno, la reperibilità o lo svolgimento nelle giornate festive sembrano escluse dal blocco, nonché lo svolgimento di ore ulteriori di lavoro straordinario. Sembra rientrate nel tetto l’attribuzione di una posizione di progressione economica e di deve chiarire se l’erogazione di premi a seguito di valutazioni positive e della applicazione del DLgs n. 150/2009, cd legge Brunetta, rientra o meno nel blocco;
  • se le amministrazioni che hanno erogato risorse aggiuntive a carico del fondo 2009 a seguito del suo incremento in quanto enti in possesso dei parametri di virtuosità debbano recuperare queste risorse e se la parte degli aumenti stipendiali eccedenti il 3,2% debba o meno essere recuperata. E ciò a seguito della imposizione del tetto del 3,2% agli aumenti disposti dai CCNL del biennio economico 2008/2009;
  • come deve operare la riduzione del fondo per la contrattazione decentrata in caso di diminuzione del numero dei dipendenti. In particolare se essa deve incidere in riferimento alla sola parte stabile o anche a quella variabile e se deve essere calcolata in modo teorico o con riferimento al trattamento effettivamente in godimento;
  • numero massimo e/o spesa massima per le assunzioni a tempo indeterminato che i comuni al di sotto dei 5.000 abitanti possono effettuare a partire dallo 1 gennaio 2011. Le nuove disposizioni impongono a tutti gli enti locali la spesa massima del 20% di quella relativa alle cessazioni verificatesi nell’anno precedente, ma non è stato abrogato, in questa parte, il comma 562 della legge finanziaria 2007 che fissa nel personale cessato dal servizio il tetto alle nuove assunzioni in queste amministrazioni. Per cui, nel giudizio Anci, tale disposizione deve essere considerata ancora in vigore;
  • applicazione alle unioni dei comuni delle deroghe per le assunzioni negli enti di nuova istituzione. Ricordiamo che il DL 78 lo fissa nel 50% delle entrate correnti certe e nel 60% della dotazione organica;
  • estensione del blocco della contrattazione collettiva per il triennio 2010/2012 anche ai contratti decentrati. La norma non contiene alcuna deroga in questo senso. Essa non sembra applicabile alla ripartizione del fondo per la contrattazione decentrata.

11.11 La contrattazione decentrata

Sulla base delle disposizioni contenute nel DLgs n. 150/2009 e nel DL n. 78/2010 si determinano forti novità per la contrattazione collettiva decentrata integrativa nel pubblico impiego. Tali novità vanno nella direzione di una marcata limitazione dei suoi margini, della imposizione di tetti più rigidi e nell’ampliamento degli spazi lasciati all’autonomia dei singoli enti. Ai vincoli di carattere sostanziale e procedurale dettati dalla cd legge Brunetta, che vanno nella direzione di una ripubblicizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, si aggiungono le limitazioni di natura economica dettate dalla cd manovra estiva. Il “combinato disposto” di tali disposizioni produce effetti di grande rilievo sulla concreta gestione delle relazioni sindacali: non vanno inoltre dimenticati gli effetti che sono determinati dall’accrescimento, sempre contenuto nella cd legge Brunetta, dei margini di autonomia dei dirigenti e delle amministrazioni pubbliche nella adozione degli atti gestionali sui rapporti di lavoro e delle prescrizioni regolamentari.

11.11.1 Le novità

La manovra estiva, in tema di contrattazione collettiva decentrata integrativa, contiene un insieme novità che limitano ulteriormente i margini di autonomia posti precedentemente a disposizione dei soggetti sindacali. In questa direzione vanno soprattutto le seguenti disposizioni: blocco del rinnovo dei contratti collettivi nazionali di lavoro per il triennio 2010/2012; conseguente verosimile blocco della contrattazione collettiva decentrata integrativa, con eccezione a tale principio esclusivamente per la ripartizione annuale del fondo per le risorse decentrate per l’arco temporale 2010/2012; tetto al fondo delle risorse decentrate, con la possibilità di operare una riduzione, per il triennio 2011/2013; tetto al trattamento economico individuale sospensione in via di fatto delle progressioni economiche per il triennio 2011/2013.

11.11.2 Il blocco della contrattazione

L’articolo 9, comma 17 del DL n. 78/2010, prevede il blocco della contrattazione per il triennio 2010/2012. Ricordiamo che, sulla base della intesa intervenuta sulla riscrittura delle relazioni sindacali nel corso del 2009, da tale periodo si applica il passaggio dalla durata quadriennale dei contratti nazionale per gli aspetti normativi e biennale per quelli economici alla durata triennale sia per gli aspetti normativi che per quelli economici. La norma dispone questo blocco “senza possibilità di recupero.. alle procedure contrattuali e negoziali”. Ad esso si aggiungono i tetti alla quantificazione del fondo per le risorse decentrate e del trattamento economico individuale, con l’unica eccezione della indennità di vacanza contrattuale.

Sulla base della formula assai ampia utilizzata dal legislatore sembra doversi arrivare alla conseguenza che il blocco della contrattazione si debba estendere anche ai contratti collettivi decentrati integrativi. Non vi è infatti alcuna disposizione che consente una lettura diversa, il che determina l’inevitabile prolungamento degli effetti dell’ultimo contratto collettivo decentrato integrativo stipulato. Questo blocco non può riguardare, sempre a parere di chi scrive, la ripartizione del fondo per le risorse decentrate. Si deve arrivare a questa conclusione perchè siamo in presenza di un vincolo che ha un carattere sostanzialmente obbligatorio: le norme in vigore stabiliscono infatti che tutto il trattamento economico dei dipendenti pubblici deve necessariamente essere oggetto di contrattazione collettiva, ivi compreso quello accessorio e la ripartizione del fondo per le risorse decentrate.

Il blocco della contrattazione decentrata determina effetti anche sulla applicazione del D.Lgs n. 150/2009, la cd legge Brunetta. Ricordiamo che essa differisce, nello Stato fino a tutto il 2010 e negli enti locali di fatto fino a tutto il 2012, la validità dei contratti decentrati integrativi che recano clausole in contrasto con le nuove disposizioni legislative.

11.11.3 I tetti al fondo ed al trattamento individuale

La manovra stabilisce che il fondo per la contrattazione decentrata nel triennio 2011/2013 non potrà superare la consistenza del fondo 2010. Essa, per la prima volta, impone anche la sua riduzione e consente ulteriori riduzioni come possibilità. Si deve provvedere alla riduzione del fondo in caso di riduzione del numero dei dipendenti. Tale riduzione deve operare automaticamente, quindi con atti dei dirigenti e senza contrattazione; si deve considerare sufficiente la informazione preventiva, ed in misura proporzionale al numero delle diminuzioni. Occorre chiarire se tale taglio interessi solo la parte stabile o si estende anche a quella variabile. Inoltre il taglio del fondo può essere deliberato dagli enti, in alternativa e/o in aggiunta alla riduzione dei dipendenti in servizio e dei dirigenti, nonché alla razionalizzazione dell’organizzazione, per pervenire al risultato di garantire la riduzione rispetto dei vincoli dettati alla spesa per il personale.

Si deve inoltre ricordare che viene imposto un tetto per il triennio 2011/2013 al trattamento economico individuale spettante ai singoli dipendenti. Sulla base di questa disposizione si producono effetti sia per lo stipendio che quelle indennità che traggono alimento dal fondo per il salario accessorio, ma hanno un carattere fisso e ricorrente e quindi diventano una componente del trattamento economico fondamentale, cioè le progressioni economiche, Per cui l’effetto determinato dalla norma è quello di bloccarle di fatto.

Ricordiamo che la stessa manovra estiva dispone espressamente che le progressioni di carriera, già oggetto di una radicale riforma con il D.Lgs n. 150/2009, nel triennio 2011/2013 produrranno effetti solo ai fini giuridici e non economici.

11.11.4 Le prime sentenze

Le amministrazioni locali devono comunque evitare di ritenere che il legislatore, con specifico riferimento alla applicazione della legge cd Brunetta, abbia loro rilasciato una sorta di autorizzazione a prescindere dal rapporto con i soggetti sindacali. In questo senso le prime ordinanze adottate dalla magistratura in sede di ricorsi per condotta antisindacale sono molto chiare. Lo scorso 2 aprile il giudice del lavoro di Torino ha ricordato che il decreto Brunetta prevede espressamente che le norme dei contratti decentrati in contrasto con le novità contenute in questo provvedimento continuano comunque ad essere efficaci nelle amministrazioni statali fino a tutto il 2010 e negli enti locali fino a tutto il 2012.

Il Tribunale di Salerno, con il provvedimento adottato lo scorso 19 luglio ha stabilito che la clausola del decreto Brunetta che consente alle amministrazioni di potere decidere unilateralmente in luogo del contratto sarà applicabile solo una volta che sia decorso il periodo transitorio previsto dalla stessa norma a salvaguardia dei contratti decentrati in essere, quindi negli enti locali a partire dal 31.12.2012. Di conseguenza, ha giudicato come condotta antisindacale l’atto con cui una giunta ha unilateralmente assunto decisioni in materia di costituzione del fondo per le risorse decentrate, modificando quanto previsto nel contratto decentrato.