IL NUOVO CODICE DI COMPORTAMENTO DEI DIPENDENTI PUBBLICI

Materiale didattico a cura del dott. Arturo Bianco

Dal 19 giugno 2013 è diventato applicabile il nuovo codice di comportamento dei dipendenti pubblici emanato in applicazione delle regole dettate dalla legge cd anticorruzione. Il 4 giugno del 2013 la Gazzetta Ufficiale n. 129 ha infatti pubblicato il Decreto del Presidente della Repubblica n. 62 “Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell’articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”. Il nuovo codice prende il posto di quello precedente, contenuto nel decreto del Ministro della Funzione Pubblica 28 novembre 2000. Ricordiamo che, sulla base delle previsioni contenute nei contratti collettivi nazionali di lavoro, il codice di comportamento è assunto anche come testo dotato di forza contrattuale. Occorre inoltre aggiungere che, sulla base delle previsioni della legge n. 190/2012, cd anticorruzione, le singole amministrazioni dovranno adottare un codice di comportamento integrativo. Per gli enti locali si sarebbe dovuto attendere l’emanazione di uno schema da parte della Conferenza Unificata tra Stato, regioni ed autonomie locali, che non è stato emanato.

Le nuove disposizioni hanno un carattere significativamente più estensivo rispetto al vecchio codice di comportamento. Mancano nel nuovo testo i vincoli dettati in precedenza sulla valutazione dei dirigenti e dei dipendenti.

Si deve subito evidenziare che il nuovo provvedimento ha una veste più rafforzata; infatti è contenuto in un Decreto del Presidente della Repubblica, mentre in precedenza era contenuto in un semplice decreto del Ministero della Funzione Pubblica. La deliberazione del Consiglio dei Ministri era stata assunta lo scorso 8 marzo.

Il provvedimento è stato adottato sulla base dei pareri resi dalla Conferenza Unificata e dal Consiglio di Stato: come rilevato nelle stesse premesse, alcuni suggerimenti della giustizia amministrativa non sono stati accolti. Tra essi la estensione del codice ai dipendenti non contrattualizzati, la possibilità per le amministrazioni di valutare la compatibilità delle iscrizioni ad associazioni e l’estensione automatica ai collaboratori.

La struttura

Il nuovo codice si suddivide in 17 articoli e non vi sono suddivisioni in titoli, capi etc. Le sue finalità di carattere generale sono così riassunte all’articolo 1: fissare i “doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta” che i dipendenti pubblici devono rispettare. Il suo ambito di applicazione è, dall’articolo 2, così fissato: i rapporti di lavoro cd contrattualizzati. Sono quindi esclusi i rapporti di cui al successivo articolo 3, che continuano ad essere retti da un regime di diritto pubblico (ad esempio forze armate, magistratura, carriere diplomatiche e prefettizia etc). Da evidenziare subito che le sue previsioni si applicano sia ai dipendenti che ai dirigenti delle PA cd contrattualizzate.

Il legislatore stabilisce, come norma di principio, la estensione in quanto compatibile del codice di comportamento ai collaboratori, siano essi quelli che hanno instaurato un rapporto direttamente con l’ente che quelli che hanno un rapporto con società che collaborano con tale soggetto. Ovviamente occorre che questa previsione sia contenuta nelle norme contrattuali specifiche. Analoga estensione è prevista per i titolari di incarichi negli uffici di diretta collaborazione con gli organi politici.

Altra importante previsione è la estensione del provvedimento anche al personale dipendente dalle regioni a statuto speciale e dagli enti locali siti in tali territori.

Il precedente testo aveva un esplicito carattere residuale; infatti le sue disposizioni “trovano applicazione in tutti i casi in cui non siano applicabili norme di legge o di regolamento o comunque per i profili non diversamente disciplinati da leggi o regolamenti”.

I principi generali

I vincoli di carattere generale sono così fissati dal provvedimento, siamo all’articolo 3, in aggiunta ai doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta:

• servire il paese con disciplina ed onore;
• conformare la propria condotta ai principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa;
• rispetto della legge;
• perseguimento dell’interesse pubblico senza abusare della posizione o dei poteri ;
• rispettare i principi di integrità, correttezza, buona fede, proporzionalità, obiettività, trasparenza, equità e ragionevolezza;
• agire in posizione di indipendenza e imparzialità, astenendosi in caso di conflitto di interessi;
• non usare a fini privati le informazioni di cui dispone per ragioni di ufficio;
• evitare situazioni e comportamenti che possano ostacolare il corretto adempimento dei compiti o nuocere agli interessi o all’immagine della pubblica amministrazione;
• perseguire unicamente finalità di interesse generale per cui sono stati conferiti poteri e prerogative;
• orientare l’azione amministrativa alla massima economicità, efficienza ed efficacia;
• seguire una logica di contenimento dei costi, che non pregiudichi la qualità dei risultati;
• garantire la piena parità di trattamento a parità di condizioni;
• astenersi da azioni arbitrarie che abbiano effetti negativi sui destinatari dell’azione amministrativa o che comportino discriminazioni basate su sesso, nazionalità, origine etnica, caratteristiche genetiche, lingua, religione o credo, convinzioni personali o politiche, appartenenza a una minoranza nazionale, disabilità, condizioni sociali o di salute, eta’ e orientamento sessuale o su altri diversi fattori;
• mostrare la massima disponibilità e collaborazione nei rapporti con le altre PA, assicurando lo scambio e la trasmissione delle informazioni e dei dati in qualsiasi forma anche telematica.

In precedenza i principi erano molto più generici, salvo che per la previsione in base alla quale il dipendente pubblico deve mantenere “una posizione di indipendenza, al fine di evitare di prendere decisioni o svolgere attività inerenti alle sue mansioni in situazioni, anche solo apparenti, di conflitto di interessi”.

I regali

Una delle scelte di maggiore rilievo innovativo è costituita dalle precisazioni e dai rafforzamenti che vengono introdotti nella disciplina dei regali e dei compensi che possono essere riconosciuti ai dipendenti pubblici. Occorre subito precisare che viene ribadito con forza il divieto di richiedere o sollecitare regali o compensi, in particolare da parte di coloro nei cui confronti sono stati adottati o stanno per essere adottati provvedimenti di competenza del dipendente o dirigente. A corollario si stabilisce che il dipendente pubblico può ricevere regali solamente “d’uso, di modico valore effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia e nell’ambito delle consuetudini internazionali”. Nel caso di regali che eccedano queste prescrizioni, occorre metterli a disposizione dell’ente per la sua utilizzazione da parte di questo soggetto o per la restituzione.

La soglia per ritenere di modico valore i regali è fissata in 150 euro, anche sotto forma di sconto. Le singole amministrazioni, in sede di codice di comportamento integrativo, possono abbassare tale soglia e/o prevedere specifici divieti, anche per particolari figure professionali.

Viene inoltre stabilito il divieto di ricevere “incarichi di collaborazione da soggetti privati che abbiano, o abbiano avuto nel biennio precedente, un interesse economico significativo in decisioni o attività inerenti all’ufficio di appartenenza”. E’ questa una disposizione che integra le previsioni di cui alla legge n. 190/2012, per cui i dipendenti che vanno in quiescenza non possono nei 3 anni successivi ricevere incarichi o essere assunti da privati nei cui confronti abbiano esercitato poteri autoritativi o negoziali, disponendo la nullità di tali rapporti, il divieto di ricevere questi compensi e la sanzione del divieto di contrattare con le PA in caso di inadempimento di tale prescrizione.

Da sottolineare che la disposizione assegna al dirigente/responsabile di ogni articolazione organizzativa il compito di vigilare sulla concreta applicazione di queste previsioni.

In precedenza le disposizioni erano molto più generiche, limitandosi a prevedere il divieto di carattere generale di chiedere o accettare regali, salvo quelli di “modico valore” da parte di coloro che hanno tratto o possono trarre beneficio dall’attività dell’ente. Veniva inoltre stabilito il divieto di chiedere o accettare regali o utilità parte di propri dipendenti o dai suoi parenti e per costoro di offrirli; anche in questo era prevista l’eccezione del modico valore, peraltro non fissato nel suo importo.

Partecipazioni a società ed interessi

I dipendenti pubblici devono comunicare “la propria adesione o appartenenza ad associazioni od organizzazioni, a prescindere dal loro carattere riservato o meno, i cui ambiti di interessi possano interferire con lo svolgimento dell’attività dell’ufficio”. Da tale obbligo sono sottratte le adesioni a partiti ed organizzazioni sindacali. L’obbligo è assolto nei confronti del dirigente o responsabile del proprio settore.

Viene ribadito il divieto di costringere altri dipendenti alla adesione ad associazioni ovvero di esercitare pressioni a tal fine.

Il provvedimento, siamo all’articolo 5, riprende sostanzialmente le regole contenute nel precedente codice di comportamento.

Con il successivo articolo 6 viene stabilito l’obbligo di informare “per iscritto il dirigente dell’ufficio di tutti i rapporti, diretti o indiretti, di collaborazione con soggetti privati in qualunque modo retribuiti che lo stesso abbia o abbia avuto negli ultimi tre anni”. Tale previsione si aggiunge ovviamente alle disposizioni esistenti in materia di conferimento di incarichi di sorta. L’informazione riguarda il caso di conferimento di incarichi sia in prima persona, che di parenti o affini entro il secondo grado, del coniuge o del convivente e deve contenere la precisazione “se tali rapporti siano intercorsi o intercorrano con soggetti che abbiano interessi in attività o decisioni inerenti all’ufficio, limitatamente alle pratiche a lui affidate”.

Viene disposto l’obbligo di astensione in caso di conflitto di interessi anche con parenti o affini entro il secondo grado ovvero il coniuge o il convivente o di persone con sui abbia “frequentazione abituale” ovvero di presenza di condizioni di inimicizia, di debito e, più generalmente, in tutti i casi in cui vi “siano gravi ragioni di convenienza”. La nozione di conflitto di interessi riguarda quelli “di qualsiasi natura, anche non patrimoniali, come quelli derivanti dall’intento di voler assecondare pressioni politiche, sindacali o dei superiori gerarchici”.

Il successivo articolo 7 prevede, in tutti i casi in cui vi sia un conflitto di interesse, l’obbligo di astensione.

Tali previsioni si aggiungono, sia per i conflitti di interesse sia per l’obbligo di astensione, ai rigidi vincoli dettati dalla legge n. 241/1990, per come modificata dalla recente legge anticorruzione.

L’articolo 8 impone il rispetto delle norme anticorruzione che l’ente si è dato, con ciò riprendendo il dettato normativo, la collaborazione con l’ente e con il responsabile anticorruzione e l’obbligo di segnalazione delle condizioni di illecito di cui il dipendente sia venuto a conoscenza.

Il precedente codice di comportamento conteneva sostanzialmente le stesse disposizioni.

Trasparenza e comportamenti

L’articolo 9 impone il rispetto dei vincoli di trasparenza dettati dal legislatore e prescrive ad ogni dipendente di prestare il massimo di cooperazione e di collaborazione al loro raggiungimento. Una prescrizione completamente innovativa è quella che stabilisce l’obbligo della tracciabilità dei processi decisioni seguiti attraverso la opportuna documentazione, in modo che sia possibile “in ogni momento la replicabilità”.

Il successivo articolo 10 prescrive il divieto di sfruttare ed addirittura di menzionare la posizione ricoperta nella PA “per ottenere utilità che non gli spettino”. Ed ancora quello di assumere “altro comportamento che possa nuocere all’immagine dell’amministrazione” da cui si dipende.

Per i comportamenti durante l’orario di lavoro sono dettati i seguenti vincoli:

• rispettare i termini di conclusione dei procedimenti amministrativi;
• non ritardare nè adottare “comportamenti tali da far ricadere su altri dipendenti il compimento di attività o l’adozione di decisioni di propria spettanza”;
• utilizzare i permessi nel rispetto della normativa;
• utilizzare il materiale, le attrezzature ed i servizi telematici e telefonici dell’ufficio nel rispetto dei vincoli posti dall’amministrazione;
• utilizzare “i mezzi di trasporto dell’amministrazione a sua disposizione soltanto per lo svolgimento dei compiti d’ufficio, astenendosi dal trasportare terzi, se non per motivi d’ufficio”.

Viene ribadito l’obbligo di mostrare il badge identificativo,

Ed ancora, occorre operare “con spirito di servizio, correttezza, cortesia e disponibilità”, anche nel caso di contatti telefonici o per posta elettronica, eventualmente rinviando al dipendente e/o all’ufficio competenti, che devono essere indicati. Vi è inoltre l’obbligo di fornire tutte le informazioni richieste. Ed ancora di seguire gli ordini di trattazione dati dall’ente ovvero quello cronologico. Occorre rispettare gli appuntamenti con i cittadini e rispondere sollecitamente ai loro reclami. Ed ancora viene ribadito il divieto di rendere dichiarazioni pubbliche offensive nei confronti dell’ente da cui si dipende. Si devono inoltre rispettare gli standard di qualità e quantità fissati dall’ente e garantire la continuità dei servizi erogati. Deve rispettare le previsioni sul diritto di accesso dettate dal legislatore e non assumere impegni “nè anticipare l’esito di decisioni o azioni proprie o altrui inerenti all’ufficio”. E’ tenuto al rispetto del segreto d’ufficio.

Il precedente codice dettava disposizioni complessivamente meno stringenti; conteneva indicazioni di carattere generale sull’obbligo di imparzialità e sui comportamenti nella vita sociale. Nei rapporti con gli organi di stampa era previsto che “Il dipendente tiene informato il dirigente dell’ufficio dei propri rapporti con gli organi di stampa” ed il divieto di rendere dichiarazioni riguardava quelle che potessero andare “a detrimento della immagine dell’amministrazione”. Era inoltre previsto l’obbligo di utilizzare un linguaggio chiaro e comprensibile.

I dirigenti

A differenza del precedente codice sono dettate disposizioni specifiche per i dirigenti, anche a tempo determinato, e per i titolari di posizione organizzativa negli enti sprovvisti di dirigenti. Tali vincoli possono essere così sintetizzati:

• svolgere “con diligenza le funzioni”,
• perseguire “gli obiettivi assegnati” e adottare “un comportamento organizzativo adeguato per l’assolvimento dell’incarico”;
• “prima di assumere le sue funzioni”, deve comunicare le “partecipazioni azionarie e gli altri interessi finanziari che possano porlo in conflitto di interessi con la funzione pubblica che svolge” (norma già prevista nel precedente codice);
• deve dichiarare “se ha parenti e affini entro il secondo grado, coniuge o convivente che esercitano attività politiche, professionali o economiche che li pongano in contatti frequenti con l’ufficio che dovrà dirigere o che siano coinvolti nelle decisioni o nelle attività inerenti all’ufficio”;
• fornire “le informazioni sulla propria situazione patrimoniale e le dichiarazioni annuali dei redditi soggetti all’imposta sui redditi delle persone fisiche previste dalla legge”;
• assumere “atteggiamenti leali e trasparenti”;
• adottare “un comportamento esemplare e imparziale nei rapporti con i colleghi, i collaboratori e i destinatari dell’azione amministrativa”;
• curare che “le risorse assegnate al suo ufficio siano utilizzate per finalità esclusivamente istituzionali e, in nessun caso, per esigenze personali”;
• curare” compatibilmente con le risorse disponibili, il benessere organizzativo .. favorendo l’instaurarsi di rapporti cordiali e rispettosi tra i collaboratori, assumere iniziative finalizzate alla circolazione delle informazioni, alla formazione e all’aggiornamento del personale, all’inclusione e alla valorizzazione delle differenze di genere, di età e di condizioni personali;
• assegnare “l’istruttoria delle pratiche sulla base di un’equa ripartizione del carico di lavoro, tenendo conto delle capacità, delle attitudini e della professionalità”; nonché affidare “gli incarichi aggiuntivi in base alla professionalità e, per quanto possibile, secondo criteri di rotazione”;
• svolgere la “valutazione del personale assegnato alla struttura cui è preposto con imparzialità e rispettando le indicazioni ed i tempi prescritti”;
• intraprendere “con tempestività le iniziative necessarie ove venga a conoscenza di un illecito, attiva e concludere, se competente, il procedimento disciplinare, ovvero segnalare tempestivamente l’illecito all’autorità disciplinare, prestando ove richiesta la propria collaborazione e provvede ad inoltrare tempestiva denuncia all’autorità giudiziaria penale o segnalazione alla Corte dei Conti per le rispettive competenze”. In tale ambito deve assumere tutte le iniziative per la tutela del segnalante;
• deve evitare “che notizie non rispondenti al vero quanto all’organizzazione, all’attività e ai dipendenti pubblici possano diffondersi. Favorisce la diffusione della conoscenza di buone prassi e buoni esempi al fine di rafforzare il senso di fiducia nei confronti dell’amministrazione”.

Contratti

Con l’articolo 14 sono dettati i principi da seguire nella definizione degli atti negoziali. In primo luogo è stabilito il divieto di ricorrere ad intermediazioni, tranne i casi in cui l’ente ha deciso di ricorrere a forme professionali. Vi è il divieto di sottoscrivere contratti con soggetti con i quali negli ultimi 2 anni abbia raggiunto intese di tipo personale, tranne il caso dei contratti tramite formulari, o abbia ricevuto utilità. Viene previsto un obbligo di informazione nei confronti del dirigente della propria struttura. Il codice stabilisce inoltre il vincolo a dare corso alle segnalazioni ed alle rimostranze ricevute.

Queste disposizioni confermano sostanzialmente le regole dettate nel codice precedentemente in vigore.

Vigilanza

L’articolo 15 responsabilizza i dirigenti, le strutture preposte al controllo interno, gli uffici etici e quelli di disciplina sul rispetto delle previsioni dettate dal codice. In particolare, prevede che agli uffici di disciplina spettino l’attività di vigilanza e monitoraggio; essi possono chiedere pareri all’Autorità nazionale anticorruzione (Civit). Vengono inoltre ricordati i compiti attribuiti dalla legge n. 190/2012 al responsabile anticorruzione.

Occorre inoltre garantire lo svolgimento di attività formative nei confronti dei propri dipendenti. Regioni ed enti locali si devono dare specifiche linee guida.

Sanzioni

La “violazione degli obblighi previsti dal presente Codice integra comportamenti contrari ai doveri d’ufficio”, può determinare il maturare di responsabilità penale, amministrativa, civile, contabile e disciplinare. Per quest’ultimo aspetto “la violazione è valutata in ogni singolo caso con riguardo alla gravità del comportamento e all’entità del pregiudizio, anche morale, derivatone al decoro o al prestigio dell’amministrazione di appartenenza”. Le sanzioni da irrogare possono arrivare al licenziamento per i regali di non modesta entità, per le costrizioni ad aderire ad associazioni, per la conclusione di contratti con soggetti con cui si sono avuti rapporti negli ultimi 2 anni e nei casi di recidiva per accettazione di regali per lo svolgimento di attività di ufficio; divieto di astensione e diffusione da parte del dirigente di notizie negative per l’ente.

Pubblicità

Viene previsto l’obbligo di garantire la più ampia diffusione del codice. In particolare esso dovrà essere pubblicato sul sito internet e nella rete intranet; essere trasmesso a tutti i dipendenti, ai collaboratori, ”ai titolari di organi e di incarichi negli uffici di diretta collaborazione dei vertici politici dell’amministrazione” ed ai collaboratori delle società utilizzate per posta elettronica. Una copia del codice deve essere consegnata all’atto della sottoscrizione del nuovo contratto di lavoro ovvero al momento di conferimento dell’incarico.

Le disposizioni sulla pubblicità, la vigilanza e le sanzioni hanno un carattere innovativo rispetto ai vincoli dettati dal precedente codice di comportamento.