Assunzioni, applicazione contratto, legge concretezza.

DL CRESCITA, LEGGE CONCRETEZZA, ASSUNZIONI, FONDO PER LE RISORSE DECENTRATE ED APPLICAZIONE DEL CCNL: LE PIU’ RECENTI NOVITA’ PER LA GESTIONE DELLE RISORSE UMANE

 

 

  • DL CD CRESCITA: LE NUOVE REGOLE SU ASSUNZIONI E SALARIO ACCESSORIO

Il d.l. n. 34/2019, cd crescita, contiene all’articolo 33 importanti disposizioni per i comuni e le regioni a statuto ordinario sulle capacità assunzionali e sui tetti ai fondi per il salario accessorio. Le nuove regole produrranno l’effetto di differenziare in misura assai marcata la possibilità di effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato tra le varie amministrazioni. Si tenga presente che le nuove disposizioni sulle assunzioni e sulla spesa del personale non sono immediatamente operative, essendo rinviate alla data che sarà fissata da uno specifico Decreto del Ministro della Pubblica Amministrazione, mentre sono operative quelle sul salario accessorio. Esse sollevano, inoltre, in particolare per la parte sui nuovi tetti ai fondi per il trattamento economico accessorio ed sul rapporto con il tetto alla spesa del personale di cui al comma 557 della legge n. 296/2006 e smi, numerosi dubbi interpretativi ed applicativi.

Le nuove regole si applicano esclusivamente alla spesa del personale ed al tetto alle risorse per il salario accessorio dei comuni e delle regioni, quindi non estendendosi agli altri enti locali, mentre si deve chiarire se si applicano alle unioni di comuni ed agli enti regionali. Non si può mancare di sottolineare che siamo in presenza della quarta modifica alle regole sulle assunzioni ed ai suoi tetti dettata dal legislatore: le precedenti 3 sono il DL n. 113/2018, sulle capacità assunzionali dei vigili (previsione assai pasticciata tecnicamente e che è rimasta sostanzialmente non applicata); la legge n. 145/2018, cd di bilancio 2019, con la modifica delle regole sulle assunzioni; la legge di conversione del DL n. 4/2019, quello che ha introdotto la cd quota 100 ed il reddito di cittadinanza, con l’ampliamento delle capacità assunzionali alla utilizzazione dei resti delle cessazioni dell’anno ed al recupero di quelle non utilizzate negli ultimi 5 anni.

Il testo della legge di conversione contiene modifiche assai circoscritte rispetto al decreto legge iniziale.

 

LA SPESA DEL PERSONALE E LE ASSUNZIONI

Le regioni ed i comuni potranno, a decorrere dalla data fissata in uno specifico decreto del Ministro della Pubblica Amministrazione, effettuare assunzioni a tempo indeterminato entro il tetto che sarà individuato dal citato decreto come rapporto tra spesa del personale e media delle entrate correnti degli ultimi 3 rendiconti approvati. Nel calcolo di questo rapporto la spesa del personale dovrà essere conteggiata senza nessuna deroga (quindi non applicando le previsioni di cui al comma 557 della legge n. 311/2004), ivi compresi gli oneri riflessi, e le entrate correnti dovranno essere calcolate senza considerare il fondo crediti di dubbia esigibilità. Rimane fermo sia che le assunzioni devono essere coerenti con le previsioni dettate dal programma del fabbisogno, sia che occorre comunque applicare il vincolo del “rispetto pluriennale dell’equilibrio di bilancio asseverato dall’organo di revisione”.

Questo valore soglia del rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti, anche differenziato per fasce demografiche, sarà fissato con un decreto del Ministro della Pubblica Amministrazione, emanato di concerto con quello della economia e delle finanze, nonché per i comuni di quello dell’interno, previa intesa in sede –rispettivamente- di Conferenza Stato-Regioni o Stato, città ed autonomie locali. Tale decreto doveva essere adottato entro la fine del mese di giugno (ma il termine non è ovviamente imperativo) e deve contenere anche le “percentuali massime annuali di incremento del personale in servizio” per gli enti che si collocano al di sotto del valore soglia. Tale valore potrà essere modificato ogni 5 anni. Nelle regioni e nei comuni in cui il prima ricordato rapporto sarà superiore a quello soglia dovrà essere adottato “un percorso di graduale riduzione annuale del suddetto rapporto fino al conseguimento nell’anno 2025 del predetto valore soglia anche applicando un turn over inferiore al 100%”. Le amministrazioni che in tale anno registreranno un valore soglia più elevato dovranno applicare “un turn over pari al 30% fino al conseguimento del predetto valore soglia”.
Sia per le regioni che per i comuni le assunzioni vanno in via preferenziale indirizzate alle seguenti finalità: “consentire l’accelerazione degli investimenti pubblici, con particolare riferimento a quelli in materia di mitigazione del rischio idrogeologico, ambientale, manutenzione di scuole e strade, opere infrastrutturali, edilizia sanitaria e altri programmi previsti dalla legge n. 145/2018” (cd di stabilità 2019).

L’effetto di maggiore rilievo di queste disposizioni è che, nel corso dell’anno o augurabilmente per esigenze di certezza a partire dall’inizio del 2020, le capacità assunzionali dei comuni e delle regioni a statuto ordinario cambieranno radicalmente, con la possibilità di aumentare il personale in servizio per gli enti virtuosi nel rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti e con limitazioni per le amministrazioni in cui questo rapporto è elevato. Non si può mancare di sottolineare che, con tutta probabilità, una parte significativa di comuni siciliani e, più in genere, dell’Italia meridionale saranno interessati dalla necessità di dovere limitare la propria spesa del personale, tanto più considerando che essi generalmente hanno anche un fondo crediti di dubbia esigibilità assai elevato, il che determina l’abbassamento della media delle entrate correnti e, di conseguenza, l’aumento del rapporto previsto dal DL n. 34/2019. Questo rischio è ancora più elevato nelle amministrazioni che hanno stabilizzato o stanno stabilizzando personale precario, posto che il dettato legislativo non prevede alcuna deroga per queste spese.

Nelle more della entrata in vigore del decreto attuativo non è necessario bloccare le proprie assunzioni: le nuove disposizioni non sono infatti entrate in vigore. Sia permesso un suggerimento: le amministrazioni che temono di avere nel futuro limitazioni delle proprie capacità assunzionali è opportuno che si affrettino a portare a termine quelle programmate e/o avviate, ivi comprese le stabilizzazioni dei lavoratori precari.
Le modifiche apportate dal Parlamento, a parte alcune disposizioni sul calcolo del rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti, precisano le possibilità di scorrimento di graduatorie per le assunzioni del personale educativo degli enti locali.

Non si può mancare di sottolineare che, con queste disposizioni viene abbandonata la logica che, a partire dal 2007 (ogni anno o più volte nell’anno modificata per le quote), è stata alla base della definizione delle capacità assunzionali a tempo indeterminato di personale da parte delle regioni e degli enti locali, cioè la copertura di tutto o di una parte dei cessati e/o dei risparmi derivanti dalle cessazioni e la necessità di dovere rispettare il tetto alla spesa del personale.

Si deve evidenziare che con queste nuove disposizioni, dirigenti, responsabili e revisori dei conti devono attestare negli enti in cui il rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti è più elevato del valore soglia che, con i programmi del fabbisogno del personale e con le altre scelte che possono essere effettuate, a partire dalla costituzione dei fondi, le amministrazioni riducano progressivamente la incidenza della spesa del personale sulla media delle entrate correnti, vincolo che non è sicuramente facile rispettare in queste amministrazioni.

La disposizione solleva numerosi dubbi interpretativi ed applicativi. In primo luogo, essa sembra superare il tetto alla spesa del personale, tetto che ricordiamo per gli enti già soggetti al patto di stabilità dal 2014 essere fissato nella media del triennio 2011/2013 e, per quelli che non erano assoggettati, al 2008. Manca però la abrogazione formale. Viene inoltre indicata una preferenza, che non pare vincolante e che si deve ritenere motivatamente derogabile, delle assunzioni per l’accelerazione degli investimenti pubblici, soprattutto se diretti alla prevenzione dei rischi idrogeologici ed ambientali, nonché alla manutenzione ed alla edilizia sanitaria: cioè essenzialmente per figure tecniche.

 

LE CAPACITA’ ASSUNZIONALI PER LE REGIONI

Applicazione delle nuove regole che fissano le modifiche alle capacità assunzionali ed al tetto del fondo per la contrattazione decentrata in caso di variazione del numero di dipendenti a partire dallo 1 gennaio 2019. Ed ancora definizione della nozione di spesa del personale e chiarimento sul rapporto tra i maggiori oneri derivanti dalle assunzioni ulteriori che le regioni virtuose possono effettuare ed il tetto alla spesa del personale. Non applicazione delle riduzioni del fondo in caso di diminuzione del personale in servizio rispetto a quello presente nell’ente al 31.12.2018. Sono queste le indicazioni di maggiore rilievo contenute nel Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 settembre 2019 “Misure per la definizione delle capacità assunzionali di personale a tempo indeterminato delle regioni”, provvedimento che è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 285 del 4 novembre.

Questo provvedimento, come da previsione dettata dall’articolo 33 del d.l. n. 34/2019, potrà essere rivisto ogni 5 anni, sulla base di un nuovo decreto del Ministro della pubblica amministrazione emanato con le stesse procedure con le quali è stato adottato il DPCM che stiamo analizzando.

Una importante indicazione contenuta nel provvedimento è dettata per la definizione della spesa per il personale. Essa viene così definita: “impegni di competenza per spesa complessiva per tutto il personale dipendente a tempo indeterminato e determinato, per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, nonchè per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all’ente, al lordo degli oneri riflessi ed al netto dell’IRAP, come rilevati nell’ultimo rendiconto della gestione approvato”. Come si vede siamo dinanzi ad una definizione diversa rispetto a quella contenuta nel comma 557 della legge n. 296/2006, nozione che abbiamo fin qui utilizzato per dimostrare il rispetto del tetto di spesa del personale, cioè il non superamento di quanto sostenuto allo stesso titolo mediamente nel triennio 2011/2013 per gli enti che erano soggetti al patto di stabilità e nel 2008 per gli enti che erano esclusi. In tale nozione, infatti da un lato si stabiliva che essa dovesse essere calcolata “al lordo degli oneri rifessi a carico delle amministrazioni e dell’Irap” ed ancora che essa dovesse essere calcolata “con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali”, mentre nella nuova nozione l’Irap non deve essere calcolata, ma non possono essere esclusi i maggiori oneri derivanti dai rinnovi contrattuali. Si deve comunque chiarire che la inclusione dei maggiori oneri derivanti dai rinnovi contrattuali sembra portarsi dietro, visto che non vi sono eccezioni di sorta, anche i costi per il personale delle categorie protette entro la quota d’obbligo, quelli per il salario accessorio, quelli derivanti da trasferimenti dalla Unione europea o da privati etc. Viene confermata invece la inclusione delle risorse per le collaborazioni coordinate e continuative e per il personale dell’ente utilizzato da strutture dallo stesso controllate. Viene chiarito che il riferimento va “agli impegni di competenza” e non alla cassa e che ci si deve basare sui dati dell’ultimo rendiconto approvato, quindi non necessariamente di quello del 2018. Si deve sottolineare che continua a sussistere, fatto salvo che per le assunzioni aggiuntive, il vincolo del rispetto del tetto di spesa del personale, tetto che deve essere calcolato con metodi diversi.

Altra importante indicazione è la seguente: viene confermato che il vincolo del rispetto del tetto di spesa del personale di cui al comma 557 quater della legge n. 296/2006 non è abolito. Viene precisato che i maggiori oneri derivanti dalle assunzioni aggiuntive di personale nelle regioni “virtuose” non devono essere considerati ai fini del rispetto del tetto di spesa del personale: la mancanza di questo chiarimento avrebbe svuotato in molte amministrazioni la possibilità di utilizzare questo ampliamento delle capacità assunzionali.

Fermo restando che queste nuove disposizioni si applicano alle regioni a statuto ordinario, quindi non a quelle a statuto speciale, non viene detto nulla sulla inclusione o meno degli enti regionali in questo vincolo, anche se una interpretazione sistematica deve portare al loro assoggettamento agli stessi vincoli delle regioni.

Le regioni sono suddivise in 5 gruppi a secondo della popolazione residente e, per ognuno di tali gruppi, si applica un rapporto diverso tra spesa del personale ed entrate correnti: si va dal 13,5% per quelle fino a 800.000 abitanti al 5% per quelle con popolazione superiore a 6.000.000 di abitanti.
Le regioni “virtuose” nel rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti possono dare corso ad assunzioni aggiuntive rispetto alle ordinarie capacità assunzionali, che si ricorda sono fissate nel tetto del 100% dei risparmi delle cessazioni dell’anno precedente, nonché negli spazi per nuove assunzioni del quinquennio precedente e, per il triennio 2019/2021, nel 100% dei risparmi delle cessazioni intervenute nello stesso anno. Il DPCM fissa tale soglia di assunzioni aggiuntive con riferimento alla spesa per il personale dell’anno 2018 nel 10% per il 2020, nel 15% per il 2021, nel 18% per il 2022, nel 20% per il 2023 e nel 25% per il 2024. Ovviamente queste capacità assunzionali ulteriori possono essere utilizzate solamente restando nella soglia del rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti previsto dallo stesso DPCM.

Non ci viene detto nulla per le regioni “non virtuose”, cioè per quelle che superano il rapporto tra spesa del personale dell’ultimo rendiconto approvato ed entrate correnti medie degli ultimi tre rendiconti approvati, vincolo che è fissato dal provvedimento che stiamo analizzando. Per cui, queste amministrazioni possono continuare ad utilizzare le stessa capacità assunzionali previste dal legislatore in via ordinaria, quindi il 100% dei risparmi delle cessazioni dell’anno precedente, gli spazi per assunzioni degli ultimi 5 anni e, fino al 2021, anche il 100% dei risparmi dei cessati nell’anno. Ma devono anche assumere, con una specifica deliberazione, un impegno formale a rientrare nel rapporto fissato dal decreto tra spesa del personale ed entrate correnti entro il 2025. Su questo provvedimento, oltre al parere del dirigente o responsabile competente, ricordiamo che occorre acquisire anche il giudizio favorevole del o dei revisori dei conti.

Il DPCM, anche se in modo implicito, collega l’entrata in vigore delle nuove disposizioni che impongono la modifica del tetto del fondo per il salario accessorio alla variazione del numero dei dipendenti in servizio alla entrata in vigore delle nuove regole sulle capacità assunzionali in relazione al carattere “virtuoso” o meno dell’ente in relazione al rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti e non sembra imporre la riduzione per la diminuzione del personale in servizio. La esistenza di questo legame è appalesata nelle premesse al decreto, in cui leggiamo testualmente: “il limite al trattamento economico accessorio di cui all’art. 23, comma 2 del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75 (nda il tetto delle risorse per il salario accessorio del 2016), è adeguato, in aumento e in diminuzione ai sensi dell’art. 33, comma 1 del decreto-legge n. 34 del 2019, per garantire il valore medio pro-capite riferito all’anno 2018, ed in particolare è fatto salvo il limite iniziale qualora il personale in servizio è inferiore al numero rilevato al 31 dicembre 2018”. Per cui viene evidenziato il legame con le previsioni del d.l. n. 34/2019 che stabiliscono la possibilità di aumentare il personale in servizio per gli enti virtuosi: si deve ricordare che, come prima evidenziato, queste disposizioni entreranno in vigore il prossimo 1 gennaio. Ed inoltre ci viene detto che non si deve dare corso a riduzioni del fondo nel caso di diminuzione del personale in servizio rispetto a quello rilevato al 31 dicembre 2018.

La disposizione sembra assumere la sua applicabilità anche ai dirigenti, posto che il riferimento va al tetto delle somme destinate dall’ente al salario accessorio e non al solo fondo per il personale. Non chiarisce invece se, ed in che modo, si devono comprendere anche i dipendenti a tempo determinato. E non chiarisce in che modo gli incrementi del personale vanno calcolati, quindi se si deve fare riferimento ai dipendenti in servizio al 31 dicembre dell’anno o alla media annuale, per come la RGS aveva inteso per le norme del d.l. n. 78/2010 che stabilivano l’obbligo per gli anni dal 2011 al 2014 di tagliare il fondo in caso di diminuzione del personale in servizio.

 

LA PROGRAMMAZIONE DEL FABBISOGNO E LE ASSUNZIONI

L’adozione del programma del fabbisogno del 2020/2022 e, ancor di più nelle amministrazioni ritardatarie, di quello 2019/2021 deve essere effettuata sulla base delle regole in vigore, tra le quali non sono comprese per i comuni e le regioni a statuto ordinario le disposizioni dettate dall’articolo 33 del DL n. 34/2019, cd crescita. Dopo l’emanazione del provvedimento con cui la Funzione Pubblica, previa intesa con il Ministero dell’economia e, per i comuni, con il Ministero dell’interno, ed avendo raggiunto l’intesa, rispettivamente, con la Conferenza Stato regioni e con quella Stato, città ed autonomie locali, darà attuazione alla novella legislativa, le amministrazioni potranno dare corso alla modifica e/o integrazione del programma del fabbisogno, ampliando le capacità assunzionali per gli enti virtuosi o prevedendo misure per rientrare entro il 2025 nei rapporti di virtuosità tra spesa del personale ed entrate correnti.

Si ricorda che il programma del fabbisogno del personale, fermo restando che la competenza alla sua emanazione appartiene alla giunta, deve essere allegato al Documento Unico di Programmazione (DUP) e che deve essere di conseguenza approvato entro il 31 luglio, termine comunque non imperativo.

Sulla base delle regole attualmente in vigore, riassumiamo le capacità assunzionali delle amministrazioni locali e regionali.

Per quelle che erano soggette al patto di stabilità (comuni al di sopra di 1.000 abitanti, regioni e province) si può dare corso a nuove assunzioni a tempo indeterminato nel tetto del 100% dei risparmi delle cessazioni dell’anno precedente. A queste somme gli enti possono aggiungere il 100% dei risparmi delle cessazioni dello stesso anno (garantendo che le assunzioni così finanziate siano perfezionate -e non che le relative procedura siano indette- solamente dopo la effettiva cessazione). Le province possono effettuare assunzioni nel tetto del 25% dei risparmi delle cessazioni se hanno un rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti dei primi tre titoli superiore al 20% e nel tetto del 100% se tale rapporto è più basso; tali assunzioni devono essere in primo luogo dirette alla copertura di posti di elevata specializzazione, con profili tecnico o di esperto di appalti, e nel settore della viabilità o dell’edilizia scolastica. Inoltre, tutte le amministrazioni che erano assoggettate al patto di stabilità possono dare corso alla utilizzazione, con le aliquote previste dalla normativa in vigore nell’anno, delle quote delle capacità assunzionali degli ultimi 5 anni, ovviamente ove le stesse non sono già state utilizzate per finanziare nuove assunzioni. Di conseguenza si possono utilizzare le capacità assunzionali 2018 (quota delle cessazioni 2017), 2017 (quota delle cessazioni 2016), 2016 (quota delle cessazioni 2015), 2015 (quota delle cessazioni 2014) e 2014 (quota delle cessazioni 2013), tenendo presente che per il 2018 ed il 2017 le amministrazioni comunali hanno la possibilità di dare corso alla utilizzazione di specifiche capacità assunzionali per i vigili e che le regioni hanno a disposizione specifiche capacità assunzionali per il personale necessario alla attivazione del numero unico europeo delle emergenze.

Le amministrazioni che non erano soggette al patto di stabilità (comuni fino a 1.000 abitanti, unioni di comuni e comunità montane ancora in vita) possono sostituire tutti i cessati o utilizzare il tetto del 100% dei risparmi delle cessazioni e possono utilizzare tutte le capacità assunzionali, ovviamente ove già non utilizzate, che sono maturate dal 2007 in poi.

Sulla base delle previsioni del DL n. 113/2018, cd sicurezza Salvini, i comuni che in tutti e tre gli anni del triennio 2016/2018 hanno rispettato i vincoli del pareggio di bilancio, possono effettuare assunzioni di vigili nel tetto della spesa sostenuta allo stesso titolo nell’anno 2016. Queste amministrazioni, se decidono di utilizzare complessivamente le regole per le nuove assunzioni di vigili, sono tenute a destinare i risparmi delle cessazioni di vigili avvenute nel 2018 al finanziamento di nuove assunzioni di vigili.
Sulla base delle indicazioni contenute nella deliberazione della sezione autonomie della Corte dei Conti n. 17/2019 le capacità assunzionali di dirigenti e quelle del personale possono essere tra loro cumulate per determinare un unico budget assunzionale.

Le assunzioni di personale, siano esse a tempo indeterminato che determinato, devono essere inserite nella programmazione del fabbisogno. Per le assunzioni a tempo determinato, stante che le stesse sono dirette a coprire delle esigenze straordinarie o limitate nel tempo, si può dare corso in questo documento alla semplice formulazione delle scelte essenziali.

Nella programmazione del fabbisogno occorre inoltre indicare le modalità con cui si dà corso alle assunzioni. Quindi al concorso, al ricorso a procedure previste dal legislatore (avviamento al lavoro per il personale delle categorie A e B etc), allo scorrimento delle graduatorie, alla mobilità volontaria, alla stabilizzazione di lavoratori precari, alle progressioni di carriera, alle progressioni verticali etc. E’ opportuno ricordare che, sulla base delle previsioni dettate dal D.Lgs. n. 75/2017, ancora per il 2020, possono essere effettuate progressioni verticali entro il tetto del 20%, distinto per ogni categoria, dei posti per i quali sono disposte assunzioni dall’esterno, cioè tramite concorsi o scorrimento di graduatorie. E che è in vigore a regime la possibilità di dare corso a progressioni di carriera, cioè a concorsi con riserva per gli interni non superiore al 50%.

Deve inoltre essere ricordato che, sulla base delle previsioni dettate dalla legge n. 56/2019, cd concretezza, per il triennio 2019/2021 è sospeso l’obbligo di dare corso alla indizione delle procedure di mobilità volontaria prima di assunzioni dall’esterno. Mentre permane il vincolo della attivazione preventiva della cd mobilità obbligatoria, cioè della comunicazione al Dipartimento della Funzione Pubblica ed alla struttura regionale per l’assegnazione del personale pubblico in disponibilità: sulla base delle previsioni della citata legge n. 56/2019 le amministrazioni possono dare corso all’avvio delle procedure se hanno avuto una risposta negativa o se non hanno avuto una risposta decorsi 45 giorni (e non più 60) dalla ricezione della richiesta da parte della Funzione Pubblica.

Inoltre, sulla base della legge n. 145/2018, cd di bilancio 2019, le graduatorie dei concorsi indetti dallo scorso 1 gennaio 2019, non possono essere utilizzate per scorrimento né da parte degli stessi enti che hanno indetto il concorso, né da parte di altre amministrazioni. Solamente gli enti che hanno indetto le procedure concorsuali possono dare corso alla utilizzazione di tali graduatorie per la sostituzione dei vincitori dei concorsi cessati.

Sulla base delle previsioni dettate della legge n. 56/2019, le graduatorie dei concorsi approvate prima dello 1.1.2010 non sono più utilizzabili e sono fissati i termini per la utilizzazione di quelle approvate tra il 2010 ed 2018, fino a ritornare per quelle approvate a partire dal 2019 all’applicazione del principio di carattere generale della loro validità triennale.

E’ attualmente in discussione la possibilità di dare corso a partire dallo scorso 1 gennaio 2019 alle assunzioni tramite scorrimento di graduatorie di altri enti: per la impossibilità di questa forma di utilizzazione si pronuncia, per alcuni aspetti in modo ambiguo, la deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Sardegna n. 36/2019. Mentre la deliberazione della sezione regionale della magistratura contabile della Puglia n. 72/2019 non prende in esame la esistenza di un simile vincolo.
Si deve comunque ricordare che è da considerare preclusa la possibilità di dare corso allo scorrimento delle graduatorie proprie o di altri enti per posti di nuova istituzione in dotazione organica o che risultano dalla trasformazione di posti esistenti, ove tale istituzione e/o trasformazione sia avvenuta dopo la indizione del concorso stesso.

Con la legge n. 124/2015 ed il decreto attuativo D.Lgs. n. 75/2017, la programmazione del fabbisogno diventa il documento essenziale e la dotazione organica un documento che può essere modificato dal primo. Si deve ricordare che, sulla base delle Linee Guida della Funzione Pubblica, le dotazioni organiche possono continuare a prevedere posti vacanti dei quali non è programmata l’assunzione a condizione che la spesa complessiva e teorica derivante dalla copertura integrale di tutti i posti previsti in tale documento non superi per le regioni e per gli enti locali il tetto della spesa del personale. E’ inoltre necessario che questo documento, che per molti aspetti diventa principalmente finanziario, sia allegato alla programmazione del fabbisogno, soprattutto nel caso in cui con il piano delle assunzioni si apportano delle modifiche alla consistenza del personale.
Le nuove regole che saranno introdotte in applicazione del DL 34/2019 amplieranno la capacità assunzionale degli enti che avranno un rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti dei primi tre titoli (senza considerare il fondo crediti di dubbia esigibilità) inferiore a quello previsto da un Decreto della Funzione Pubblica: di conseguenza in tali amministrazioni si potrà dare corso alla effettuazione di assunzioni aggiuntive entro il tetto fissato dallo stesso decreto, ovviamente previa modifica del programma del fabbisogno. Negli enti in cui tale rapporto sarà elevato le singole amministrazioni dovranno prevedere misure attraverso cui entro il 2025 si rientrerà nei parametri di virtuosità. Sulla base di questa previsione si deve quindi trarre la conclusione che non si produce per queste amministrazioni un effetto automatico di blocco delle procedure assunzionali avviate o programmate: solamente a partire dal 2025 le capacità assunzionali sono per le amministrazioni che non rispettano questo rapporto ridotte al 30% del risparmio dei cessati. Gli enti si devono dare un percorso per rientrare entro tale tetto, prevedendo interventi sia di riduzione della spesa del personale, misure che potranno realizzarsi come da specifica previsione legislativa anche attraverso la contrazione delle capacità assunzionali, ovvero con altri tagli alla spesa per il personale, nonchè anche con incrementi delle entrate correnti e/o con la riduzione del fondo crediti di dubbia esigibilità.

La Corte dei Conti del Veneto, delibera n. 123/2019, ha evidenziato che le nuove regole del d.l. n. 34/2019 sulle assunzioni entreranno in vigore solamente dopo la emanazione del decreto attuativo della Funzione Pubblica. Esso ricorda che, sulla base delle previsioni dettate dall’articolo 33 del d.l. n. 34/2019, “muta le modalità di individuazione del limite cui sono sottoposti i comuni nell’ambito dell’esercizio delle facoltà inerenti il soddisfacimento del fabbisogno di personale mediante il ricorso al reclutamento. Tuttavia, l’applicazione della nuova disposizione rimane legata all’adozione entro sessanta giorni dalla sua entrata in vigore di un apposito Decreto del Ministro della pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e il Ministro dell’interno, previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali”. Al riguardo, con molta nettezza viene chiarito che “gli enti, in attesa dell’adozione del suddetto atto prodromico alla compiuta applicazione della nuova disciplina, devono far riferimento ai vincoli assunzionali sopra richiamati: ovverosia quelli previsti dall’art. 1 commi 557 e 562 della legge 296/2006”.

 

IL TETTO ALLE RISORSE PER IL SALARIO ACCESSORIO

Lo stesso articolo 33 del DL n. 34/2019, cd crescita, detta le nuove regole per la fissazione del tetto alle risorse per il salario accessorio del personale e, si deve chiarire, se anche dei dirigenti, nel caso di diminuzione e/o di aumento del numero dei dipendenti in servizio. Anche queste disposizioni sono rimaste sostanzialmente non modificate, se non per aspetti meramente formali, rispetto al testo iniziale del decreto.

Sulla base della nuova disposizione il tetto delle risorse per il salario accessorio fissato dall’articolo 23 del D.Lgs, n. 75/2017, che ricordiamo essere fissato nelle somme destinate a tale titolo nel 2016, potrà essere modificato da parte dei comuni e delle regioni a statuto ordinario in aumento o in diminuzione a condizione che sia comunque garantita “la invarianza del valore medio pro capite riferito all’anno 2018”. Il riferimento è al “personale in servizio al 31 dicembre 2018” ed al “fondo per la contrattazione integrativa nonché alle risorse per remunerare gli incarichi di posizione organizzativa”.

Queste norme sono in vigore da subito, quindi operano sulla costituzione dei fondi per il salario accessorio del 2019, anche se gli stessi erano già stati costituiti e addirittura anche se ne era già stata contrattata la ripartizione.

Siamo in presenza di una disposizione che consente l’aumento del fondo per il salario accessorio negli enti in cui si incrementa il numero dei dipendenti; ma si impone, sia pure con modalità diverse rispetto al DL n. 78/2010, la sua riduzione nel caso di diminuzione del personale in servizio, vincolo che il D.Lgs. n. 75/2017 aveva tolto di mezzo dall’anno di sua entrata in vigore, consentendo per la prima volta anche il suo aumento.

Un primo suggerimento operativo è il seguente: le amministrazioni regionali e comunali che hanno la necessità di costituire rapidamente il fondo per la contrattazione decentrata 2019 per potere dare corso alla contrattazione collettiva decentrata integrativa, procedano in questa direzione sottolineando il carattere provvisorio della scelta e non dando corso alla ripartizione di tutte le risorse, cioè lasciando una quota di riserva da utilizzare nel caso di riduzione per la diminuzione del personale in servizio.
Una seconda indicazione è la seguente: l’aumento e la diminuzione del fondo non devono tenere conto delle voci (a partire dalla incentivazione delle funzioni tecniche) che vanno in deroga al tetto del fondo.

Una terza indicazione è questa: l’aumento e la diminuzione del fondo vanno applicati, in assenza di specifiche disposizioni contrattuali, utilizzando una voce nuova, che potrebbe essere definita come “applicazione dell’articolo 33 del D.L. n. 34/2019”.

Una quarta indicazione è la esclusione da questo tetto delle risorse che i comuni senza dirigenti hanno incrementato il fondo per le posizioni organizzative sulla base dei tagli operati, ex DL 135/2018, alle capacità assunzionali,

Le nuove regole sollevano numerosi dubbi applicativi. Soprattutto i seguenti: il modo con cui si deve calcolare il personale in servizio nell’anno, la inclusione o meno dei dipendenti a tempo determinato e le modalità con cui calcolare i tagli da effettuare in caso di diminuzione del personale e gli aumenti in caso di accrescimento del numero dei dipendenti in servizio.

Occorre chiarire, stante la poca chiarezza della disposizione, in che modo le variazioni legate alla modifica del numero dei dipendenti in servizio debbano produrre effetti sul fondo per la contrattazione decentrata e su quello per le posizioni organizzative, per quest’ultimo così da non penalizzarlo e se l’allocazione dei tagli debba, ed in quale misura, interessare tanto il fondo per la contrattazione decentrata quanto quello per le posizioni organizzative, nonché il soggetto cui tale scelta compete.

Si deve altresì chiarire in che modo operare nel caso in cui la diminuzione e/o l’aumento del personale in servizio si registri solamente nelle ultime settimane o negli ultimi giorni dell’anno o addirittura il 31 dicembre, tenendo conto in questo caso che il salario accessorio dell’anno è già stato erogato più o meno interamente e che certamente non si può attendere tale data per la costituzione definitiva del fondo. In tale ambito si deve precisare se viene ripristinato il meccanismo della media aritmetica che la Ragioneria Generale dello Stato aveva definito come metodo per l’applicazione dei tagli al salario accessorio di cui all’articolo 9 del DL n. 78/2010, comma 2 bis, per la diminuzione del personale in servizio rispetto all’anno 2010.

 

LA COSTITUZIONE DEL FONDO PER LE RISORSE DECENTRATE 2019

Le amministrazioni locali e regionali devono dare corso alla costituzione del fondo per le risorse decentrate del 2019; è questo un passaggio propedeutico essenziale all’avvio della contrattazione collettiva decentrata integrativa. Le regole dettate dai contratti nazionali sono sostanzialmente le stesse rispetto al 2018, ma sulla base delle previsioni dell’articolo 33 del DL n. 34/2019, cd crescita, sono state previste modifiche in aumento o in diminuzione a secondo che cresca o cali il numero dei dipendenti in servizio. Modifiche per la cui concreta applicazione occorre il chiarimento di numerosi dubbi e l’apprestamento di soluzioni operative, dubbi e soluzioni che non sono stati ancora forniti.

A parere di chi scrive è comunque opportuno che gli enti diano corso rapidamente alla costituzione del fondo, anche in via provvisoria, così da consentire l’avvio della contrattazione decentrata e da evitare gli effetti negativi che, sia sulla base delle disposizioni del contratto nazionale sia dei principi contabili, si possono determinare a seguito della mancata costituzione del fondo e/o della mancata contrattazione. Sul versante delle previsioni contrattuali si deve ricordare che si determina il divieto di portare in incremento nel fondo dell’esercizio successivo le risorse di parte variabile che non sono state utilizzate; sul versante dei principi contabili si devono ricordare gli effetti che si determinano in termini di inserimento dei risparmi tra gli avanzi di amministrazione. Si deve ricordare che la mancata definizione del fondo per la contrattazione decentrata inibisce le progressioni orizzontali.

Sulla base delle regole contrattuali dettate dall’articolo 67 del CCNL 21.5.2018, occorre assumere come punto di riferimento per la parte stabile l’analoga quota del fondo 2017: tutte le risorse di parte stabile di tale fondo devono confluire in una unica voce, che possiamo chiamare unico importo consolidato del fondo di parte stabile. A questo importo negli enti con i dirigenti occorre sottrarre le risorse destinate al finanziamento del trattamento economico accessorio dei titolari di posizione organizzativa, che vanno spostate al di fuori del fondo per la contrattazione decentrata in uno specifico contenitore. A tale voce devono essere aggiunte le seguenti:

  • Differenziale determinato dagli aumenti disposti dal CCNL sulle singole posizioni di progressione economica in essere. Tale differenziale và, per esplicita previsione sia contrattuale che legislativa, in deroga al tetto del fondo per la contrattazione decentrata. Esso può variare in aumento rispetto a quanto stanziato allo stesso titolo nel 2018 solamente nelle amministrazioni in cui nello scorso anno queste risorse non sono state inserite su base annua, ma solamente per l’arco temporale in cui gli aumenti differenziati sono maturati, cioè in misura ridotta per i mesi di gennaio e febbraio, in misura piena a partire da marzo ed in misura comprensiva della indennità di vacanza contrattuale a partire dallo 1 aprile 2018;
  • A decorrere dallo scorso 1 gennaio deve essere inserito l’aumento di 83,20 euro per ogni dipendente in servizio alla data del 31 dicembre 2015. Questo incremento và in deroga al tetto del fondo per la contrattazione decentrata. L’Aran ha chiarito che queste risorse vanno aggiunte sia per i dipendenti in servizio a tempo indeterminato che determinato, con esclusione dei contratti di somministrazione ed ancora che questo incremento deve essere previsto in misura piena anche per i dipendenti in part time. Si deve aggiungere che questo incremento prescinde dalle variazioni successive al numero di dipendenti:
  • Nella parte stabile del fondo vanno inserite le risorse destinate dal CCNL 22.1.2004 al finanziamento delle cd alte professionalità, cioè lo 0,2% del monte salari 2001. E’ stato chiarito che, negli enti in cui le alte professionalità erano state istituite e queste risorse comprese nel fondo, esse vanno inserite nel fondo per le posizioni organizzative, visto che le alte professionalità ne sono diventate una specifica tipologia. Negli enti in cui queste risorse erano state inserite nel fondo, ma non erano state spese in quanto l’ente non aveva istituito le alte professionalità esse rimangono acquisite alla parte stabile del fondo e non si determina nessun superamento del tetto del fondo stesso, visto che erano comunque previste, anche se non concretamente utilizzate; per cui si hanno comunque delle risorse aggiuntive. Nelle amministrazioni, che sembrano essere in numero maggioritario, in cui queste risorse non erano state erroneamente inserite nel fondo, ciò determina il superamento del tetto, il che può essere evitato -almeno in parte- provvedendo a rivisitare i fondi degli anni precedenti. Il che richiede l’adozione di uno specifico provvedimento su cui occorre acquisire il parere dei revisori dei conti. La RGS ha chiarito che non si deve chiedere nessuna revisione dei conti annuali degli anni precedenti in quanto non vi sono effetti “di cassa”;
  • Occorre inserire nella parte stabile del fondo i risparmi, su base annua, che si determinano a partire dal 2019 per la RIA e gli assegni ad personam dei dipendenti cessati nel 2018; mentre nella parte variabile del fondo 2019 occorre inserire i risparmi che si sono determinati lo scorso anno per le cessazioni intervenute in corso d’esercizio;
  • Nella parte variabile del fondo le amministrazioni possono, entro il tetto del fondo 2016, inserire risorse fino allo 1,2% del monte salari 1997. Non occorrono più specifiche motivazioni e non è più necessaria alcuna attestazione da parte del nucleo di valutazione: l’inserimento di queste risorse deve essere oggetto di contrattazione decentrata;
  • Nella parte variabile del fondo le amministrazioni possono, entro il tetto del fondo 2016, inserire risorse giudicate necessarie per il perseguimento degli obiettivi, anche di mantenimento, che l’ente si è dato;
  • Nella parte variabile del fondo vanno anche inserite le risorse previste da specifiche disposizioni di legge, tra cui citiamo gli incentivi per le funzioni tecniche, per il recupero di evasione IMU e TARI e per le cause vinte dall’ente, nonché i risparmi del fondo di parte stabile dell’anno precedente, tutte voci che vanno in deroga al tetto del fondo 2016.

Si ricorda che il fondo deve essere costituito con una determinazione dirigenziale, preceduta da una deliberazione dell’ente per l’inserimento nella parte variabile di risorse che dipendono dalla volontà dell’ente. Su di esso le amministrazioni devono acquisire il parere dei revisori dei conti, non essendo sufficiente che esso sia reso solamente sulla bozza di contratto decentrato.

L’articolo 33 del DL n. 34/2019 stabilisce che i comuni e le regioni a statuto ordinario debbano modificare in aumento o in diminuzione il proprio fondo per la contrattazione decentrata in modo da mantenere invariata la incidenza media dei dipendenti in servizio al 31 dicembre 2018 sul totale del fondo e delle risorse destinate al finanziamento delle posizioni organizzative, per cui si devono disporre aumenti o diminuzione del fondo a secondo che i dipendenti nel 2019 rispetto al 2018 aumenti o diminuiscano.

Anche se non precisato si deve ritenere che, nel calcolo dell’eventuale aumento o diminuzione del fondo per l’incremento ed il calo del personale, si deve fare riferimento esclusivamente alle risorse incluse nel tetto del fondo, quindi non considerando quelle che vanno in deroga al tetto del fondo.

Nell’applicazione di queste disposizioni occorre che siano forniti numerosi chiarimenti, che di seguito si sintetizzano:

  • Le norme si applicano da subito, come il dato formale sembra prevedere, o si applicano dalla data di entrata in vigore delle nuove regole sulle assunzioni in applicazione delle previsioni dello stesso articolo 33 del DL 34/2019?
  • Esse si applicano, oltre che ai comuni ed alle regioni a statuto ordinario, anche alle città metropolitane, alle unioni di comuni ed agli enti regionali?
  • Esse si applicano anche ai dirigenti?
  • Esse assumono come base solo i dipendenti a tempo indeterminato o anche quelli a tempo determinato?
  • La riduzione del numero dei dipendenti o il loro aumento determinano effetti di riduzione e/o di incremento del fondo per le posizioni organizzative? Nel caso in cui sia affermato questo legame, come vanno considerati gli aumenti del fondo per le posizioni organizzative effettuato dai comuni senza dirigenti in applicazione della possibilità introdotta dal DL n. 135/2018?
  • Per determinare l’aumento o la diminuzione del fondo si deve utilizzare il metodo della media aritmetica del personale in servizio nel 2018 e nel 2019?
  • I tagli o gli aumenti vanno inseriti nella parte stabile o in quella variabile del fondo?

Per le ragioni prima ricordate pare opportuno che le amministrazioni costituiscano il fondo per la contrattazione decentrata del 2019 e diano corso in contrattazione collettiva decentrata integrativa ad una serie di scelte che sostanziano la natura provvisoria di tale provvedimento. Se si sceglie questa soluzione, occorre indicare in modo esplicito e formale che questo fondo ha natura provvisoria e che esso sarà rivisto sulla base delle regole dettate dal DL n. 34/2019 nel momento in cui saranno stati risolti i dubbi prima sintetizzati.

La costituzione provvisoria del fondo deve essere effettuata dando applicazione alle indicazioni dettate dal contratto nazionale del 21 maggio 2018.

Nella contrattazione collettiva decentrata integrativa la natura provvisoria del fondo deve essere accompagnata da una serie di scelte operative che ne costituiscono la conseguenza. Tali scelte vanno differenziate -nel caso in cui le nuove regole siano immediatamente operative- a secondo che si preveda la diminuzione, la invarianza o l’aumento del personale in servizio nel 2019 rispetto al 2018:

  1. a) nel caso si preveda la invarianza del numero complessivo dei dipendenti (quindi se le cessazioni a qualunque titolo sono eguali rispetto alle assunzioni a qualunque titolo), il fondo può essere integralmente utilizzato, in quanto le nuove disposizioni non produrranno effetti sul tetto del fondo;
  2. b) nel caso in cui si preveda che il numero dei dipendenti in servizio aumenti rispetto al 2018, appare opportuno che il contratto decentrato stabilisca che le eventuali risorse aggiuntive siano destinate alla incentivazione della performance individuale e di quella organizzativa, quindi ripartite con i criteri previsti per la erogazione di tali risorse;
    c) nel caso in cui si preveda che il numero dei dipendenti in servizio nel 2019 diminuisca rispetto al 2018, si suggerisce di accantonare in via prudenziale una quantità di risorse calcolate sulla base del taglio del fondo stesso e di stabilire che, qualora questo taglio non si realizzi o si realizzi in misura ridotta, queste risorse siano destinate alla incentivazione della performance individuale ed organizzativa.

 

 

  • L’AMPLIAMENTO DELLE CAPACITA’ ASSUNZIONALI DELLA LEGGE DI CONVERSIONE DEL DL 4/2019

Con la legge di conversione del DL n. 4/2019 si realizza un duplice ampliamento delle capacità assunzionali delle singole amministrazioni locali: utilizzazione dei risparmi delle cessazioni dell’anno e dei resti non utilizzati nelle assunzioni del quinquennio precedente. Esso si aggiunge alla scelta contenuta nella legge di bilancio 2019 di consentire a tutti i comuni di sostituire integralmente i cessati dell’anno precedente. Inoltre si stabilisce che i neo assunti debbano restare in servizio presso lo stesso ente per almeno 5 anni. Ed infine si “mitiga” il blocco dello scorrimento delle graduatorie dei nuovi concorsi, consentendo la loro utilizzazione per la sostituzione dei vincitori che cessino dal servizio.

Le nuove disposizioni sono finalizzate ad aumentare gli spazi di assunzione a tempo indeterminato consentiti alle singole amministrazioni: l’Anci nel rivendicare che è stata accolta una sua forte richiesta, sottolinea che in questo modo si permette alle amministrazioni regionali e locali di affrontare la condizione, assai problematica in molti enti e legata alla fuoriuscita di molti dipendenti per collocamento “in quiescenza in applicazione del nuovo regime di pensionamento e in aggiunta alle cessazioni già programmate per raggiungimento dei limiti di età, con un impatto rilevante su organici già esigui”.

 

LE CESSAZIONI NELL’ANNO
Un primo ampliamento delle capacità assunzionali è il consentire nel triennio 2019/2021 l’accesso al rapporto di lavoro con l’ente, di personale in sostituzione di dipendenti che cessano nello stesso anno e non più solamente di quelli che sono cessati nell’anno precedente. Questa possibilità, in coincidenza con la introduzione della cd quota 100 per il collocamento in quiescenza, è utilizzabile per il triennio 2019/2021. Per cui nella programmazione del fabbisogno le amministrazioni possono inserire le sostituzioni, nel tetto del 100% dei risparmi, delle cessazioni che intervengono nello stesso anno e possono, di conseguenza avviare da subito le procedure di assunzione, cioè la comunicazione per l’assegnazione di personale pubblico in disponibilità, la mobilità volontaria e l’indizione del concorso o la utilizzazione di una graduatoria valida dello stesso o di un altro ente. La disposizione subordina la effettiva assunzione al collocamento in quiescenza del dipendente.

 

LE CESSAZIONI DEL QUINQUENNIO PRECEDENTE

Il secondo ampliamento è dato dalla possibilità di utilizzare, per il finanziamento delle nuove assunzioni, le capacità assunzionali del quinquennio precedente e non più solamente quelle del triennio precedente. Per cui nel 2019 possono essere utilizzate le capacità assunzionali del 2018, del 2017, del 2016, del 2015 e del 2014, cioè una quota dei risparmi derivanti dalle cessazioni del 2017, del 2016, del 2015, del 2014 e del 2013. Ricordiamo che tale quota è la stessa prevista dalla legislazione in vigore nell’anno in cui è maturata e non può essere calcolata sulla base delle regole in vigore nell’anno in cui queste capacità sono utilizzate. Ovviamente le capacità assunzionali che possono essere utilizzate sono solamente quelle che non lo erano state.

Con queste misure le amministrazioni sono messe in condizione di affrontare le conseguenze che derivano dalla marcata riduzione del numero dei dipendenti in servizio che si registrerà nei prossimi mesi ed anni per il sommarsi della fuoriuscita per raggiunti limiti di età di una quota consistente di dipendenti pubblici (si pensi a tutti coloro che sono stati assunti al finire degli anni 70 con la legge sulla cd occupazione giovanile) e della introduzione della cd quota 100.

In aggiunta le amministrazioni possono utilizzare per le stabilizzazioni dei precari anche le risorse che derivano dal taglio della spesa mediamente sostenuta nel triennio 2015/2017 per le assunzioni flessibili.

 

IL DIVIETO DI SCORRIMENTO DELLE GRADUATORIE

La legge di conversione del DL n. 4 contiene una utile precisazione sul divieto di scorrimento delle graduatorie dei concorsi banditi a partire dallo scorso 1 gennaio. Viene previsto che, oltre alla assunzione dei vincitori, tali graduatorie potranno essere utilizzate per i posti “che si rendono disponibili, entro i limiti di efficacia temporale delle graduatorie medesime, fermo restando il numero dei posti banditi e nel rispetto dell’ordine di merito, in conseguenza della mancata costituzione o dell’avvenuta estinzione del rapporto di lavoro con i candidati dichiarati vincitori”. Quindi i vincitori di questi concorsi non assunti, ad esempio per l’accertata mancanza dei titoli, o che si dimettono entro il triennio successivo, indifferentemente se prima o dopo la scadenza del periodo di prova, potranno essere rimpiazzati utilizzando la stessa graduatoria, il che continua ad essere impedito nel caso di posti che si sono resi vacanti successivamente, ad esempio per collocamento in quiescenza. La introduzione di questa previsione sembra confermare che non è alle viste il divieto di scorrimento delle graduatorie dei nuovi concorsi.

Tale scelta viene apprezzata dall’Anci, per la quale la modifica “individua una soluzione utile per le eventuali vicende aleatorie che possono portare alla mancata costituzione o alla estinzione anticipata del rapporto di lavoro con i candidati dichiarati vincitori, nel limite di vigenza della graduatoria, ma non consente di scorrere le graduatorie in tutti gli altri casi di fabbisogno emergente e non programmabile. Appare di conseguenza indispensabile un’ulteriore modifica normativa, attraverso la determinazione di una percentuale massima di idonei rispetto ai posti messi a concorso, fermo restando il limite temporale triennale di efficacia”.
Si deve evidenziare che vi sono dei dubbi interpretativi sulla possibilità di utilizzare le graduatorie a tempo indeterminato dei concorsi banditi dopo lo scorso 1 gennaio 2019 per assunzioni a tempo determinato alla luce dei vincoli dettati dalla legge di bilancio: il che a parere di chi scrive appare legittimo, non essendo stata abrogata la relativa disposizione. Esigenza che, sottolinea l’Anci, si pone in modo particolarmente forte per le assunzioni a tempo determinato del personale educativo e scolastico degli enti locali, così da garantire la “continuità” di tali servizi.

Si deve inoltre evidenziare che vi sono dei dubbi interpretativi sulla possibilità di utilizzare per scorrimento le graduatorie di un altro ente, nonché sul carattere vincolante o meno dell’obbligo di utilizzare per scorrimento le graduatorie ancora valide dell’ente. Si ricorda che per i posti istituiti e trasformati dopo la indizione del concorso si applica il divieto di scorrimento delle graduatorie, siano esse dello stesso o di un altro ente.

Prevale tra le sezioni regionali della Corte dei Conti l’orientamento positivo sulla possibilità per le PA di utilizzare per scorrimento le graduatorie dei concorsi banditi prima del 2019 da parte di altre amministrazioni pubbliche. Si manifesta sempre tra i giudici contabili una apertura alla possibilità di utilizzare le graduatorie dei concorsi per assunzioni a tempo indeterminato banditi nel 2019 per dare corso ad assunzioni a tempo determinato. In tal modo si aumentano gli spazi di flessibilità operativa degli enti, consentendo loro di avviare e concludere in tempi più brevi le procedure per le assunzioni sia a tempo indeterminato che determinato. Sono questi i principali effetti che derivano dal parere della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti delle Marche n. 41/2019, che conferma quanto implicitamente contenuto nelle pronunce dei giudici contabili della Puglia (n. 72/2019) e del Veneto (n. 123/2019). Tali orientamenti smentiscono il divieto di scorrimento delle graduatorie di altri enti che sembra essere contenuto nella deliberazione della sezione di controllo dei magistrati contabili della Sardegna n. 36/2019. Si deve segnalare che viene inoltre chiarito dal parere dei giudici contabili veneti che le nuove regole dettate dal d.l. n. 34/2019, cd crescita, in materia di assunzioni di personale da parte dei comuni e delle regioni non sono ancora applicabili, per cui queste amministrazioni devono continuare ad utilizzare le regole dettate dal comma 557 e smi della legge n. 296/2006. Ed infine ci viene detto che la cessazione di un dipendente a tempo pieno il cui rapporto è stato a richiesta trasformato in part time, genera capacità assunzionali pari alla cessazione di un dipendente a full time.

Ovviamente la condizione di contrasto sullo scorrimento delle graduatorie di altre pubbliche amministrazioni crea numerosi dubbi operativi tra gli operatori. Non si può comunque mancare di sottolineare che in queste condizioni si deve escludere la maturazione di responsabilità amministrativa, in quanto siamo in presenza di una norma nuova e sulla cui interpretazione si manifestano dei contrasti. A parere di chi scrive le indicazioni dei giudici contabili marchigiani sono pienamente convincenti, in particolare nell’evidenziare che è sbagliato ritenere che le nuove disposizioni abbiano abrogato implicitamente le norme che consentivano alle PA di scorrere le graduatorie di altri enti. Mentre il dettato legislativo non si presta ad equivoci nel chiarire che i concorsi banditi nel 2019 possono essere utilizzati solamente per assumere i vincitori e per la sostituzione di quelli tra essi che si dimettono entro l’arco di validità della graduatoria, impendendo così tanto all’ente che ha bandito il concorso quanto ad altre PA di dare corso ad assunzione di idonei per scorrimento.

La deliberazione n. 41/2019 dei giudici contabili marchigiani chiarisce in primo luogo che, in materia di scorrimento delle graduatorie, la legge n. 145/2018, cd di bilancio del 2019, detta una radicale modifica delle scelte legislative: in precedenza infatti il d.l. n. 101/2013 “si collocava in un quadro normativo da cui emerge una preferenza per l’assunzione di personale mediante lo scorrimento di graduatorie proprie o altrui”; la legge n. 145/2018 “ha introdotto una evidente discontinuità con gli interventi normativi precedenti”, escludendo a partire dai concorsi banditi dallo scorso gennaio la possibilità di utilizzare per scorrimento le graduatorie proprie o di altro ente. Ecco la scelta di fissare l’ambito di applicazione della nuova disposizione ai concorsi banditi nel 2019 è la chiave di volta che il parere assume come punto di partenza.

Lo scorrimento può essere effettuato nel rispetto dei vincoli che consentono la utilizzazione di tali graduatorie. Sulla base della esplicita indicazione legislativa, il divieto di scorrimento delle graduatorie da parte di altri enti non si estende a quelle dei concorsi banditi prima dello 1.1.2019: in questi casi siamo al di fuori dell’ambito di applicazione delle disposizioni dettate dalla legge n. 145/2018, cd di bilancio 2019. L’articolo 3, comma 61, della legge n. 350/2003, a differenza di quanto ritenuto dalla deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Sardegna n. 36/2019, non si deve considerare come abrogato implicitamente. Il divieto di scorrimento opera infatti solamente per le graduatorie dei concorsi banditi nel 2019.
Come condizioni da rispettare per lo scorrimento di graduatorie di altri enti il parere ci ricorda due vincoli non superabili né aggirabili: è necessario il “previo accordo” tra gli enti e questo istituto non è utilizzabile, al pari dello scorrimento di graduatorie dello stesso ente, per i posti che sono di nuova istituzione e/o risultano dalla trasformazione di posti esistenti. Una assai utile segnalazione è la seguente: “l’accordo con le altre amministrazioni interessate, sebbene la normativa non lo imponga, dovrebbe, per ragioni di trasparenza, precedere l’indizione del concorso del diverso ente o l’approvazione della graduatoria”.
Per la deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti del Veneto n. 123/2019 “le amministrazioni pubbliche possono procedere allo scorrimento delle graduatorie ancora valide e concernenti concorsi per assunzioni di personale a tempo indeterminato, finalizzate al reclutamento di personale”.

Come prima ricordato, sulla base delle previsioni della legge di bilancio del 2019, per come modificate dalla legge di conversione del d.l. n. 135/2018, le graduatorie dei concorsi banditi a partire dallo scorso 1 gennaio sono utilizzabili solamente per le assunzioni dei vincitori e dei posti creatisi a seguito di dimissioni dei vincitori. Per cui esse non possono essere utilizzate per assumere per scorrimento gli idonei né da parte dello stesso ente né da parte di un altro ente. Questo divieto non si applica però, per i giudici contabili marchigiani, alle assunzioni a tempo determinato effettuate tramite scorrimento di tali graduatorie. Leggiamo testualmente nel parere che “per le assunzioni a tempo determinato di idonei non vincitori di graduatorie a tempo indeterminato è possibile derogare all’obbligo di utilizzare le graduatorie per i soli posti messi a concorso previsto dal combinato disposto dei commi 361 e 365 dell’articolo 1 della legge n. 145/2018. In sostanza, l’articolo 36, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 costituisce una normativa di carattere speciale rispetto alle previsioni della legge n. 145/2018, dettata da una ratio differente”. Ricordiamo che questa è la norma che stabilisce che ai fini della prevenzione del fenomeno del precariato nel pubblico impiego le PA “sottoscrivono contratti a tempo determinato con i vincitori e gli idonei delle proprie graduatorie vigenti per concorsi pubblici a tempo indeterminato”, nonché che consente la utilizzazione per scorrimento di graduatorie di altri enti ex articolo 3, comma 61, terzo periodo, della legge n. 350/2003. Questa conclusione è sostenuta sia dalla “interpretazione teleologica”, sia dalla “interpretazione letterale e sistematica”, come dimostrato dal fatto che essa non è stata abrogata.

 

LE CONDIZIONI PER LE ASSUNZIONI ED I PART TIME

La deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti del Veneto n. 123/2019 ci riassume le condizioni che gli enti devono rispettare per potere dare corso a nuove assunzioni. Oltre ai vincoli dettati alle capacità assunzionali ci vengono ricordati i seguenti: “l’adozione del Piano triennale dei fabbisogni del personale nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica ed in osservanza delle linee di indirizzo (per gli enti territoriali concertate in sede di Conferenza Unificata), ed eventuale rimodulazione della dotazione espressa in termini di potenziale limite finanziario massimo; la comunicazione del predetto Piano triennale al Dipartimento della funzione pubblica da effettuarsi entro trenta giorni dalla relativa adozione; la dichiarazione annuale, con apposito atto ricognitivo da comunicare al Dipartimento della funzione pubblica, dalla quale emerga l’assenza di personale in sovrannumero o in eccedenza; l’approvazione del Piano triennale di azioni positive in materia di pari opportunità; l’adozione entro il 31 gennaio di ogni anno di un documento programmatico triennale, denominato Piano della performance, che per gli Enti locali è unificato nel PEG; l’obbligo di certificazione o il diniego non motivato di certificazione, di un credito anche parziale verso la P.A.; la verifica dell’impossibilità di ricollocare il personale in disponibilità iscritto nell’apposito elenco per avviare procedure concorsuali e nuove assunzioni a tempo indeterminato o determinato per un periodo superiore a dodici mesi; l’utilizzo dei lavoratori collocati in mobilità, che a domanda hanno chiesto la ricollocazione”. Ed inoltre, per gli enti locali: il “rispetto dei termini per l’approvazione di bilanci di previsione, rendiconti, bilancio consolidato e del termine per l’invio alla Banca dati delle Amministrazioni Pubbliche; la trasmissione delle informazioni richieste da parte degli Enti beneficiari di spazi finanziari concessi in attuazione delle intese e dei patti di solidarietà ai sensi del DPCM 243/2012; l’obbligo di contenimento della spesa di personale; l’invio sulla piattaforma «http://pareggiobilancio.mef.gov.it», entro il 31 marzo – o comunque entro il 30 maggio – della certificazione attestante i risultati conseguiti ai fini del saldo tra entrate e spese finali firmata digitalmente, dal rappresentante legale, dal responsabile del servizio finanziario e dall’organo di revisione economico-finanziaria, ove previsto, assenza della condizione di deficitarietà strutturale e di dissesto”.

Nel parere viene chiarito che le assunzioni per rimpiazzare personale assunto a tempo pieno con successivamente il rapporto trasformato a richiesta in part time, possono essere effettuate anche a tempo pieno.

 

LA VALIDITA’ DELLE GRADUATORIE

Per come previsto dalla legge di bilancio del 2019 le graduatorie dei concorsi approvate dopo lo scorso 1 gennaio tornano ad avere validità triennale e non sono più utilizzabili quelle approvate fino al 31 dicembre 2009. Nel fissare scadenze differenziate per le graduatorie approvate in tale arco temporale, viene stabilito che quelle approvate nel quadriennio compreso tra lo 1 gennaio 2010 ed il 31 dicembre 2013 possano essere utilizzate per scorrimento solamente a condizione che si dia corso da parte dell’ente ad una attività di formazione/aggiornamento e che si accerti con un concorso-colloquio la persistenza della idoneità. Occorre chiarire che questa attività deve essere organizzata dall’ente che utilizza la graduatoria. Ed ancora, che debbano partecipare solamente i dipendenti che si intende assumere per scorrimento e non tutti gli idonei. Ed infine appare opportuno che le amministrazioni ne regolamentino preventivamente le modalità di svolgimento, a partire dalla scelta della procedura concorsuale o del ricorso ad un colloquio. Lo scorrimento di tali graduatorie, nonché di quelle approvate nel 2014, è possibile solamente fino al prossimo 30 settembre, termine che prudenzialmente deve essere inteso come stipula del contratto individuale.

 

IL VINCOLO DEL CONCORSO UNICO

Sulla base delle previsioni dettate dalla legge di bilancio, alle regioni ed agli enti locali sarà esteso, a far data dalla emanazione di un decreto della Funzione Pubblica, l’obbligo di effettuare le assunzioni dei dirigenti e delle figure professionali omogenee esclusivamente tramite i concorsi unici che devono essere indetti dalla Funzione Pubblica ed attivati dal progetto Ripam e dalla associazione Formez PA, vincolo che la stessa legge detta per le amministrazioni statali. L’Anci evidenzia come nel progetto di legge del Governo di delega per la riforma della PA tale vincolo sia di nuovo riproposto e come sia stato accolto in sede di conferenza unificata il parere Anci per cui regioni ed enti locali possono aderire a tali concorsi, ma non vi è alcuno specifico obbligo.

 

LA PROGRAMMAZIONE DEL FABBISOGNO

Per potere dare corso alle assunzioni di personale le amministrazioni devono necessariamente adottare la programmazione del fabbisogno del triennio 2019/2021. E, come avviene nella stragrande maggioranza degli enti in cui questo documento era già stato adottato, devono provvedere alla sua modifica, in modo da includervi le nuove capacità assunzionali previste dal legislatore.

Si ricorda che le assunzioni non sono più subordinate, sulla base delle previsioni dettate dalla legge di bilancio 2019, alla necessità di avere rispettato nell’anno precedente, quindi nel 2018, il pareggio di bilancio.
Rimane confermato che, prima di dare corso alla assunzione tramite concorso e/o tramite scorrimento di graduatoria, è necessario effettuare la comunicazione di cui all’articolo 34 bis del D.Lgs. n. 165/2001 per l’assegnazione di personale pubblico collocato in disponibilità ed alla mobilità volontaria di cui all’articolo 30 dello stesso decreto.

 

  • IL FONDO PER LA CONTRATTAZIONE DECENTRATA

Le amministrazioni locali e regionali devono dare corso alla costituzione del fondo per le risorse decentrate del 2019; è questo un passaggio propedeutico essenziale all’avvio della contrattazione collettiva decentrata integrativa. Le regole dettate dai contratti nazionali sono sostanzialmente le stesse rispetto al 2018, ma sulla base delle previsioni dell’articolo 33 del DL n. 34/2019, cd crescita, sono state previste modifiche in aumento o in diminuzione a secondo che cresca o cali il numero dei dipendenti in servizio. Modifiche per la cui concreta applicazione occorre il chiarimento di numerosi dubbi e l’apprestamento di soluzioni operative, dubbi e soluzioni che non sono stati ancora forniti.

A parere di chi scrive è comunque opportuno che gli enti diano corso rapidamente alla costituzione del fondo, anche in via provvisoria, così da consentire l’avvio della contrattazione decentrata e da evitare gli effetti negativi che, sia sulla base delle disposizioni del contratto nazionale sia dei principi contabili, si possono determinare a seguito della mancata costituzione del fondo e/o della mancata contrattazione. Sul versante delle previsioni contrattuali si deve ricordare che si determina il divieto di portare in incremento nel fondo dell’esercizio successivo le risorse di parte variabile che non sono state utilizzate; sul versante dei principi contabili si devono ricordare gli effetti che si determinano in termini di inserimento dei risparmi tra gli avanzi di amministrazione. Si deve ricordare che la mancata definizione del fondo per la contrattazione decentrata inibisce le progressioni orizzontali.

Sulla base delle regole contrattuali dettate dall’articolo 67 del CCNL 21.5.2018, occorre assumere come punto di riferimento per la parte stabile l’analoga quota del fondo 2017: tutte le risorse di parte stabile di tale fondo devono confluire in una unica voce, che possiamo chiamare unico importo consolidato del fondo di parte stabile. A questo importo negli enti con i dirigenti occorre sottrarre le risorse destinate al finanziamento del trattamento economico accessorio dei titolari di posizione organizzativa, che vanno spostate al di fuori del fondo per la contrattazione decentrata in uno specifico contenitore. A tale voce devono essere aggiunte le seguenti:

  1. Differenziale determinato dagli aumenti disposti dal CCNL sulle singole posizioni di progressione economica in essere. Tale differenziale và, per esplicita previsione sia contrattuale che legislativa, in deroga al tetto del fondo per la contrattazione decentrata. Esso può variare in aumento rispetto a quanto stanziato allo stesso titolo nel 2018 solamente nelle amministrazioni in cui nello scorso anno queste risorse non sono state inserite su base annua, ma solamente per l’arco temporale in cui gli aumenti differenziati sono maturati, cioè in misura ridotta per i mesi di gennaio e febbraio, in misura piena a partire da marzo ed in misura comprensiva della indennità di vacanza contrattuale a partire dallo 1 aprile 2018;
  2. A decorrere dallo scorso 1 gennaio deve essere inserito l’aumento di 83,20 euro per ogni dipendente in servizio alla data del 31 dicembre 2015. Questo incremento và in deroga al tetto del fondo per la contrattazione decentrata. L’Aran ha chiarito che queste risorse vanno aggiunte sia per i dipendenti in servizio a tempo indeterminato che determinato, con esclusione dei contratti di somministrazione ed ancora che questo incremento deve essere previsto in misura piena anche per i dipendenti in part time. Si deve aggiungere che questo incremento prescinde dalle variazioni successive al numero di dipendenti;
  3. Nella parte stabile del fondo vanno inserite le risorse destinate dal CCNL 22.1.2004 al finanziamento delle cd alte professionalità, cioè lo 0,2% del monte salari 2001. E’ stato chiarito che, negli enti in cui le alte professionalità erano state istituite e queste risorse comprese nel fondo, esse vanno inserite nel fondo per le posizioni organizzative, visto che le alte professionalità ne sono diventate una specifica tipologia. Negli enti in cui queste risorse erano state inserite nel fondo, ma non erano state spese in quanto l’ente non aveva istituito le alte professionalità esse rimangono acquisite alla parte stabile del fondo e non si determina nessun superamento del tetto del fondo stesso, visto che erano comunque previste, anche se non concretamente utilizzate; per cui si hanno comunque delle risorse aggiuntive. Nelle amministrazioni, che sembrano essere in numero maggioritario, in cui queste risorse non erano state erroneamente inserite nel fondo, ciò determina il superamento del tetto, il che può essere evitato -almeno in parte- provvedendo a rivisitare i fondi degli anni precedenti. Il che richiede l’adozione di uno specifico provvedimento su cui occorre acquisire il parere dei revisori dei conti. La RGS ha chiarito che non si deve chiedere nessuna revisione dei conti annuali degli anni precedenti in quanto non vi sono effetti “di cassa”;
  4. Occorre inserire nella parte stabile del fondo i risparmi, su base annua, che si determinano a partire dal 2019 per la RIA e gli assegni ad personam dei dipendenti cessati nel 2018; mentre nella parte variabile del fondo 2019 occorre inserire i risparmi che si sono determinati lo scorso anno per le cessazioni intervenute in corso d’esercizio;
  5. Nella parte variabile del fondo le amministrazioni possono, entro il tetto del fondo 2016, inserire risorse fino allo 1,2% del monte salari 1997. Non occorrono più specifiche motivazioni e non è più necessaria alcuna attestazione da parte del nucleo di valutazione: l’inserimento di queste risorse deve essere oggetto di contrattazione decentrata;
  6. Nella parte variabile del fondo le amministrazioni possono, entro il tetto del fondo 2016, inserire risorse giudicate necessarie per il perseguimento degli obiettivi, anche di mantenimento, che l’ente si è dato;
  7. Nella parte variabile del fondo vanno anche inserite le risorse previste da specifiche disposizioni di legge, tra cui citiamo gli incentivi per le funzioni tecniche, per il recupero di evasione IMU e TARI e per le cause vinte dall’ente, nonché i risparmi del fondo di parte stabile dell’anno precedente, tutte voci che vanno in deroga al tetto del fondo 2016.

Si ricorda che il fondo deve essere costituito con una determinazione dirigenziale, preceduta da una deliberazione dell’ente per l’inserimento nella parte variabile di risorse che dipendono dalla volontà dell’ente. Su di esso le amministrazioni devono acquisire il parere dei revisori dei conti, non essendo sufficiente che esso sia reso solamente sulla bozza di contratto decentrato.

L’articolo 33 del DL n. 34/2019 stabilisce che i comuni e le regioni a statuto ordinario debbano modificare in aumento o in diminuzione il proprio fondo per la contrattazione decentrata in modo da mantenere invariata la incidenza media dei dipendenti in servizio al 31 dicembre 2018 sul totale del fondo e delle risorse destinate al finanziamento delle posizioni organizzative, per cui si devono disporre aumenti o diminuzione del fondo a secondo che i dipendenti nel 2019 rispetto al 2018 aumenti o diminuiscano.

Anche se non precisato si deve ritenere che, nel calcolo dell’eventuale aumento o diminuzione del fondo per l’incremento ed il calo del personale, si deve fare riferimento esclusivamente alle risorse incluse nel tetto del fondo, quindi non considerando quelle che vanno in deroga al tetto del fondo.

Nell’applicazione di queste disposizioni occorre che siano forniti numerosi chiarimenti, che di seguito si sintetizzano:

  • Le norme si applicano da subito, come il dato formale sembra prevedere, o si applicano dalla data di entrata in vigore delle nuove regole sulle assunzioni in applicazione delle previsioni dello stesso articolo 33 del DL 34/2019?
  • Esse si applicano, oltre che ai comuni ed alle regioni a statuto ordinario, anche alle città metropolitane, alle unioni di comuni ed agli enti regionali?
  • Esse si applicano anche ai dirigenti?
  • Esse assumono come base solo i dipendenti a tempo indeterminato o anche quelli a tempo determinato?
  • La riduzione del numero dei dipendenti o il loro aumento determinano effetti di riduzione e/o di incremento del fondo per le posizioni organizzative? Nel caso in cui sia affermato questo legame, come vanno considerati gli aumenti del fondo per le posizioni organizzative effettuato dai comuni senza dirigenti in applicazione della possibilità introdotta dal DL n. 135/2018?
  • Per determinare l’aumento o la diminuzione del fondo si deve utilizzare il metodo della media aritmetica del personale in servizio nel 2018 e nel 2019?
  • I tagli o gli aumenti vanno inseriti nella parte stabile o in quella variabile del fondo?

Per le ragioni prima ricordate pare opportuno che le amministrazioni costituiscano il fondo per la contrattazione decentrata del 2019 e diano corso in contrattazione collettiva decentrata integrativa ad una serie di scelte che sostanziano la natura provvisoria di tale provvedimento. Se si sceglie questa soluzione, occorre indicare in modo esplicito e formale che questo fondo ha natura provvisoria e che esso sarà rivisto sulla base delle regole dettate dal DL n. 34/2019 nel momento in cui saranno stati risolti i dubbi prima sintetizzati.

La costituzione provvisoria del fondo deve essere effettuata dando applicazione alle indicazioni dettate dal contratto nazionale del 21 maggio 2018.

Nella contrattazione collettiva decentrata integrativa la natura provvisoria del fondo deve essere accompagnata da una serie di scelte operative che ne costituiscono la conseguenza. Tali scelte vanno differenziate -nel caso in cui le nuove regole siano immediatamente operative- a secondo che si preveda la diminuzione, la invarianza o l’aumento del personale in servizio nel 2019 rispetto al 2018:

  1. a) nel caso si preveda la invarianza del numero complessivo dei dipendenti (quindi se le cessazioni a qualunque titolo sono eguali rispetto alle assunzioni a qualunque titolo), il fondo può essere integralmente utilizzato, in quanto le nuove disposizioni non produrranno effetti sul tetto del fondo;
  2. b) nel caso in cui si preveda che il numero dei dipendenti in servizio aumenti rispetto al 2018, appare opportuno che il contratto decentrato stabilisca che le eventuali risorse aggiuntive siano destinate alla incentivazione della performance individuale e di quella organizzativa, quindi ripartite con i criteri previsti per la erogazione di tali risorse;
    c) nel caso in cui si preveda che il numero dei dipendenti in servizio nel 2019 diminuisca rispetto al 2018, si suggerisce di accantonare in via prudenziale una quantità di risorse calcolate sulla base del taglio del fondo stesso e di stabilire che, qualora questo taglio non si realizzi o si realizzi in misura ridotta, queste risorse siano destinate alla incentivazione della performance individuale ed organizzativa.

Nella attesa dell’applicazione delle previsioni dettate dal DL n. 34/2019, ecco le altre indicazioni sulla costituzione del fondo per la contrattazione decentrata.

Il fondo per la contrattazione decentrata può essere incrementato delle risorse per le alte professionalità solamente se queste risorse erano già state inserite negli anni precedenti e non erano state utilizzate per il loro finanziamento. Le risorse per il salario accessorio non possono alimentare il fondo per il lavoro straordinario. Le risorse per il finanziamento dei compensi aggiuntivi per le attività svolte in giornata festiva vanno tratte dal fondo per la contrattazione decentrata. L’elemento perequativo una tantum (peraltro confermato dalla legge di bilancio 2019) non spetta ai dipendenti che sono inquadrati nella posizione più elevata di ognuna della 4 categorie. Gli aumenti disposti dal nuovo contratto per il 2019 e per il cd differenziale delle progressioni vanno al di fuori del tetto del fondo. L’ente non può chiedere all’Inps di corrispondere un rimborso all’ente per i permessi di maternità e/o allattamento non fruiti da un titolare di posizione organizzativa. Vi sono opinioni differenziate tra giudici del lavoro e contabili sulla inclusione o meno degli oneri riflessi nei diritti di rogito. Sono queste le più importanti indicazioni fornite di recente dall’Aran e dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti in materia di risorse per il salario accessorio.

 

LE RISORSE PER LE ALTE PROFESSIONALITA’

Sulla base del CCNL 21.5.2018 le amministrazioni sono tenute a dare applicazione ai vincoli dettati dal nuovo contratto nella utilizzazione delle risorse per le alte professionalità. Al riguardo il parere Aran Cfl 21 detta le indicazioni operative per le amministrazioni che avevano già inserito nel fondo per la contrattazione decentrata le risorse di cui all’articolo 32, comma 7, CCNL 22.1.2004, cioè lo 0,2% del monte salari 2001 destinato al finanziamento delle alte professionalità.

Se non erano state istituite le alte professionalità, le risorse di cui detto vanno tutte nella parte stabile del fondo ex articolo 67, comma 1.

Se erano state istituite le alte professionalità e queste risorse erano per intero destinate alla remunerazione di tali figure, esse vanno al finanziamento delle posizioni organizzative, quindi al di fuori del fondo, ex articolo 15, comma 5.

Se erano state istituite le alte professionalità e queste risorse erano parzialmente utilizzate per la remunerazione di tali figure, esse vanno per la quota destinata al finanziamento delle alte professionalità vanno alle posizioni organizzative e per la restante quota nella parte stabile del fondo.

Occorre inoltre ricordare che l’Aran si era già espressa nel senso che la correzione dei fondi degli anni precedenti in cui le risorse per le alte professionalità non erano state inserite nel fondo è possibile, ma occorre il parere dei revisori dei conti e l’autorizzazione della Ragioneria Generale dello Stato a rivedere i conti annuali del personale degli anni precedenti.

 

I FONDI PER LO STRAORDINARIO E PER IL SALARIO ACCESSORIO

Le risorse del fondo per il salario accessorio non possono alimentare il fondo per il lavoro straordinario; in questa direzione vanno le previsioni contenute nella deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Lombardia n. 356/2018.

La prima indicazione è la seguente: il tetto alle risorse per il lavoro straordinario è contenuto nell’articolo 14 del CCNL 1.4.1999 “che prevede un sistema di finanziamento e quantificazione delle risorse del tutto autonomo e distinto rispetto a quello previsto per il finanziamento delle altre voci del trattamento economico accessorio. Le risorse per il salario accessorio non possono finanziare lo straordinario perché il contratto nazionale detta misure di contenimento di questa spesa per “evitare che l’uso degli straordinari diventi uno strumento di ordinaria programmazione del lavoro”. Invece i risparmi che derivano dal fondo per il lavoro straordinario “possono integrare il fondo risorse decentrate destinate alla retribuzione accessoria”: tale possibilità è confermata dal CCNL 21.5.2018, sia con riferimento ai risparmi stabili o definitivi sia a quelli che hanno un carattere annuale. Di conseguenza, “l’unico collegamento consentito riguarda la possibilità che i risparmi degli straordinari possano alimentare il fondo delle risorse decentrate e mai viceversa”.

La seconda indicazione è questa: si deve applicare il tetto delle risorse destinate al salario accessorio di cui al comma 2 dell’articolo 23 del D.Lgs. n. 7572017, per cui non si possono superare le risorse destinate a questa finalità dall’ente nell’anno 2016. Nel parere Aran vengono dettate le seguenti due indicazioni:

  • per la individuazione del tetto “non rileva la fonte di finanziamento (contratto o bilancio) ma la loro concreta destinazione”;
  • anche le risorse per il lavoro straordinario entrano nel tetto del salario accessorio “applicando le norme di contenimento ed i vincoli” previsti dal contratto nazionale.

 

IL FINANZIAMENTO DEI COMPENSI PER LE ATTIVITA’ AGGIUNTIVE

Anche in assenza di una specifica previsione contrattuale, i compensi per le attività aggiuntive svolte in giornate festive devono continuare ad essere finanziati dal fondo per la contrattazione decentrata. E’ quanto ci ricorda il parere Aran n. 16/2019.
Viene messo in rilievo che “nulla è cambiato in ordine al finanziamento degli oneri” per le attività aggiuntive che vengono svolte nelle giornate festive, cioè delle previsioni di cui all’articolo 24, comma 5, del CCNL 14.9.2000. cd code contrattuali.
Si deve ricordare che non vi è uno specifico vincolo a che queste risorse siano tratte dalla parte stabile o variabile del fondo per la contrattazione decentrata.

 

L’ELEMENTO PEREQUATIVO PER LE POSIZIONI PIU’ ELEVATE DI PROGRESSIONE

L’elemento perequativo non spetta ai dipendenti che sono inquadrati nelle posizioni economiche più elevate istituite dal CCNL 21.5.2018. Si deve pervenire a questa conclusione perché il nuovo contratto non prevede tale remunerazione per queste posizioni. Tale è la conclusione cui perviene l’Aran con il parere 261.
Leggiamo testualmente: “la tabella D del CCNL del 21.5.2018 non prevede alcun importo per le posizioni economiche A6, B8, C6, D7. Pertanto, al personale che perverrà alle suddette posizioni, introdotte dall’ 1.4.2018, dal medesimo CCNL del 2018, per effetto della progressione economica orizzontale, l’elemento perequativo non sarà corrisposto; la disciplina contrattuale non prevede in alcun modo per il personale che perviene le posizioni economiche A6, B8, C6, D7 e per le quali non è previsto l’elemento perequativo, la conservazione di tale voce retributiva nell’importo in godimento dello stesso nella posizione economica precedentemente posseduta”.

Ricordiamo che, con la legge di bilancio 2019, l’elemento perequativo è stato confermato, esteso a tutto l’anno ed indicato che sarà riassorbito con i futuri miglioramenti contrattuali.

 

IL TETTO DEL FONDO

Gli incrementi previsti dall’articolo 67 del CCNL 21.5.2018 vanno in deroga al tetto del fondo. In questa direzione vanno le indicazioni del parere 130/2018 della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Liguria. La pronuncia riprende le indicazioni contenute nella deliberazione della sezione autonomie della Corte dei Conti n. 19/2018.
Il riferimento va agli aumenti di cui all’articolo 67, comma 2, lettere a) e b) del citato CCNL, cioè all’aumento di 83,20 euro per dipendente in servizio al 31.12.2015 a far data dallo 1.1.2019 ed al cd differenziale delle progressioni economiche che matura a seguito degli aumenti disposti in modo differenziato per le singole posizioni dal nuovo contratto.

La deliberazione evidenzia che non vi sono ragioni per la rimessione della questione nuovamente alla sezione autonomie della magistratura contabile.

 

LA COSTITUZIONE ED IL TETTO

Si deve in premessa evidenziare che la materia non costituisce oggetto né di contrattazione né di confronto. Per cui si deve sottolineare che è oggetto esclusivamente di informazione, che si deve ritenere debba essere necessariamente preventiva rispetto alla sua costituzione. Come per il passato i soggetti sindacali possono chiedere chiarimenti, segnalare errori e, se lo ritengono necessario, avanzare un ricorso al giudice del lavoro. Uno spazio di intervento, come per il passato, è previsto solamente per la integrazione della parte variabile fino allo 1,2% del monte salari 1997.

Altra importante conferma è la distinzione tra la parte stabile e quella variabile, distinzione che ricordiamo essere stata introdotta a partire dal contratto collettivo nazionale del 22.1.2004.

Il comma 7 dell’articolo 67 stabilisce che le risorse del fondo delle risorse decentrate e di quelle destinate al salario accessorio delle posizioni organizzative, sulla base delle previsioni di cui all’articolo 23, comma 2, del D.Lgs. n. 75/2017 non devono superare quelle dell’anno 2016.

Con il comma 11 dello stesso articolo rimangono ferme le norme di legge oggi in vigore per le “risorse utilizzabili per la copertura degli oneri conseguenti al mancato rispetto di vincoli finanziari posti alla contrattazione integrativa e all’utilizzo dei relativi fondi”.

 

LA PARTE STABILE

La parte stabile viene unificata in un unico importo, che comprende tutte le voci previste dall’articolo 31, comma 2, del CCNL 22.1.2004 che alimentano il fondo per la contrattazione decentrate del 2017 nella misura certificata dai revisori dei conti, che quindi a scanso di equivoci sono impegnati a dare corso a tale adempimento. Si deve ritenere che anche i compensi previsti dalle disposizioni dei contratti dello 8.5.2006 e dello 11.4.2008 destinati alla parte stabile vadano compresi. Nella voce unica consolidata sono inoltre aggiunte, ove l’ente non le abbia già previste nel fondo, le risorse destinate al finanziamento delle quote della indennità di comparto a carico del fondo e del cd differenziale delle progressioni economiche, cioè delle risorse che hanno finanziato gli aumenti disposti dai contratti nazionali per le singole posizioni di progressione economica. Altro importante elemento di novità è che in tale fondo confluisce anche lo 0,2% del monte salari del 2001 ove non sia stato già utilizzato per il finanziamento delle alte professionalità. Si deve sottolineare che questo incremento deve essere disposto da tutti gli enti, ivi compresi quelli senza dirigenti, sempre ovviamente che l’istituto non sia stato già attivato. Dal fondo occorre sottrarre le risorse che, negli enti con i dirigenti, sono state destinate nell’anno 2017 alla retribuzione di posizione e di risultato dei titolari di posizione organizzativa, risorse che devono quindi essere certificate nel loro importo, che comprende non quanto effettivamente speso, ma quanto “destinato”. Quindi, ad esempio, vanno tolte dal fondo le risorse destinate alla retribuzione di risultato ma non erogate per il mancato integrale raggiungimento degli obiettivi assegnati.

Trattandosi di parte stabile è evidente che essa debba essere confermata anche negli anni successivi.

Queste risorse vanno incrementate di una cifra pari a 83,20 euro per ogni dipendente in servizio alla data del 31.12.2015; tale incremento opera a partire dall’anno 2019. Deve essere inoltre inserito nel fondo il cd differenziale delle progressioni economiche, cioè le “differenze tra gli incrementi a regime riconosciuti alle posizioni economiche di ciascuna categoria e gli stessi incrementi riconosciuti alle posizioni iniziali; tali differenze sono calcolate con riferimento al personale in servizio alla data in cui decorrono gli incrementi e confluiscono nel fondo a decorrere dalla medesima data”. Ed ancora, a decorrere dall’anno successivo alla cessazione ed “in misura intera in ragione d’anno”, dei risparmi derivanti dalla RIA e dagli assegni ad personam dei cessati, somme che invece nell’anno di cessazione vanno per la parte di risparmi realizzata nella quota variabile. Inoltre, nella parte stabile del fondo vanno le eventuali risorse destinate al trattamento economico del personale e riassorbite nel fondo, sulla base delle previsioni dell’articolo 2 comma 3, del D.Lgs. n. 165/2001. Nella parte stabile del fondo entrano inoltre le risorse destinate al salario accessorio del personale trasferito nella misura corrispondente alla riduzione della parte stabile del fondo delle amministrazioni di provenienza. Si deve sottolineare che in questo ambito vanno comprese anche le risorse necessarie per il trattamento economico del personale trasferito a seguito di attivazione della gestione associata. Ed ancora, delle riduzioni permanenti del fondo per il lavoro straordinario e delle risorse aggiuntive nel caso di incremento delle dotazioni organiche. Infine, le regioni possono incrementare il fondo con risorse non superiori allo 0,2% del monte salari annuo della dirigenza in caso di riduzione della stessa.

 

LA PARTE VARIABILE

Nella parte variabile del fondo entrano, in primo luogo, le risorse destinate dalle amministrazioni alla incentivazione del personale e provenienti da sponsorizzazioni, cessioni di servizi, proventi derivanti da convenzioni. Ed ancora i risparmi certificati derivanti dai proventi dei piani di razionalizzazione di cui all’articolo 16 del DL n. 98/2011. Inoltre, le risorse previste da specifiche disposizioni di legge; nell’anno successivo le frazioni di RIA dell’anno in cui i dipendenti cessano, ivi comprese le quote di tredicesima; gli eventuali risparmi derivanti dalla mancata integrale utilizzazione delle risorse per il lavoro straordinario; le risorse trasferite dalle amministrazioni finanziarie per le notifiche effettuate dai comuni per loro conto; le risorse destinate al salario accessorio per il personale delle case da gioco; la integrazione fino allo 1,2% del monte salari 1997; le risorse per il raggiungimento degli obiettivi, anche di mantenimento; le eventuali integrazioni previste dal D.Lgs. n. 75/2017 per le regioni e le città metropolitane virtuose sulla base degli specifici decreti; le integrazioni per il salario accessorio del personale trasferito nella misura pari ai tagli operati nei rispettivi fondi per la quota dell’anno in cui tale operazione viene realizzata.

Si deve evidenziare che vi sono delle novità per le risorse fino allo 1,2% del monte salari 1997, possibilità che prende il posto di quella prevista dall’articolo 15, comma 2, CCNL 1.4.1999: nel nuovo dettato contrattuale, l’unica condizione dettata è la seguente: “ove nel bilancio dell’ente sussista la relativa capacità di spesa”, per cui sono da considerare superati i vincoli di motivazione e/o provenienza previsti dalle vecchie disposizioni contrattuali, nonché quello della attestazione da parte degli organismi di valutazione. Permane la competenza alla verifica da parte delle organizzazioni sindacali delle condizioni che consentono l’aumento del fondo con tali risorse.

Viene inoltre previsto che le amministrazioni possano integrare la parte variabile per l’attivazione di nuovi servizi o, più esattamente, per come indicato testualmente dal contratto “per il conseguimento di obiettivi dell’ente, anche di mantenimento, definiti nel piano della performance o in altri analoghi strumenti di programmazione della gestione, al fine di sostenere i correlati oneri dei trattamenti accessori del personale”. Come si vede, sembrano essere state fortemente semplificate le condizioni che consentono di disporre questo aumento. In tale incremento vanno inseriti anche le quote dei proventi derivanti dalle sanzioni per le inosservanze del codice della strada che l’ente destina al salario accessorio dei vigili, sulla base delle specifiche previsioni dettate dall’articolo 208 del nuovo codice della strada.

Le risorse destinate agli aumenti fino allo 1,2% del monte salari 1997 e per l’attivazione di nuovi servizi possono essere stanziate solamente dalle amministrazioni che rispettano i vincoli del pareggio di bilancio e della spesa per il personale. Le amministrazioni dissestate, strutturalmente deficitarie e gli enti in cd predissesto possono stanziare, come parte variabile, solamente una quota limitata di risorse.
La disposizione stabilisce che, sulla base delle previsioni di cui all’articolo 23, commi 4 e 6, a decorrere dallo scorso 1 gennaio, sulla base dei criteri che saranno fissati con uno specifico decreto, inizialmente le regioni e le città metropolitane che saranno in possesso dei requisiti di virtuosità previsti da uno specifico decreto del Governo e poi eventualmente altre amministrazioni, potranno incrementare il fondo di parte variabile con risorse non superiori ad una percentuale della parte stabile dello stesso.

 

 

  • L’APPLICAZIONE DEL CONTRATTO NAZIONALE

Le indennità

Al personale possono essere erogate le seguenti indennità:

  1. a) performance organizzativa;
  2. b) performance individuale, a cui occorre destinare almeno il 30% delle risorse del fondo per la contrattazione decentrata e nel cui ambito si deve prevedere la erogazione di compensi aggiuntivi per coloro che hanno avuto i risultati migliori nella valutazione;
  3. c) per le condizioni di lavoro, con riferimento alle attività disagiate, rischiose ed al maneggio valori. Il suo importo viene fissato dalla contrattazione decentrata in una misura compresa tra 1 e 10 euro per ogni giornata in cui le stesse nono effettivamente svolte;
  4. d) turno (che copre interamente il disagio determinato dalla articolazione oraria della prestazione), reperibilità (per la quale la contrattazione decentrata può aumentare il compenso ed il numero di giornate che possono essere effettuate nell’arco dello stesso mese) e compensi per le attività aggiuntive svolte nelle giornate festive;
  5. e) specifiche responsabilità, il cui importo massimo è fissato in 3.000 euro annui. Viene inoltre previsto che una indennità fino a 350 euro annui possa essere corrisposta al personale che svolge gli specifici compiti previsti dal contratto (con i precedenti contratti era fissata nel tetto di 300 euro annui);
  6. f) funzione per i vigili;
  7. g) compensi previsti da disposizioni di legge;
  8. h) messi notificatori;
  9. i) personale delle case da gioco;
  10. j) progressioni economiche.

 

Le progressioni orizzontali

Viene istituita in tutte le categorie, a decorrere dallo 1.4.2018, una nuova posizione di progressione economica in tutte le categorie: per cui avremo il D7, il C6, il B8 e lo A6.
Esse non possono avere decorrenza antecedente allo 1 gennaio dell’anno in cui è stato sottoscritto il contratto decentrato che le ha previste e la relativa graduatoria produce i suoi effetti solamente per lo stesso anno.

Ricordiamo inoltre che le progressioni orizzontali possono essere disposte in modo selettivo e per una quota limitata, tenendo conto degli esiti delle valutazioni, nonché della esperienza e degli esiti delle attività formative.

 

L’orario di lavoro

La materia è disciplinata dagli articoli da 22 a 26 del contratto collettivo nazionale di lavoro.
Si conferma, in primo luogo, che la durata ordinaria dell’orario di lavoro è fissata in 36 ore settimanali, ma si stabilisce subito che esso deve essere considerato come “funzionale all’orario di servizio e di apertura al pubblico”, che rimangono quindi le esigenze prioritarie cui gli enti devono dare risposta. Una disposizione che presenta significativi elemento di novità è quella per cui di regola l’orario di lavoro è strutturato su 5 giorni alla settimana e non più quindi 5 o 6 sulla base delle scelte discrezionali dell’ente. Per la disposizione contrattuale sono comunque “fatte salve le esigenze dei servizi da erogarsi con carattere di continuità, che richiedono orari continuativi o prestazioni per tutti i giorni della settimana o che presentino particolari esigenze di collegamento con le strutture di altri uffici pubblici”.

Sono confermate le disposizioni dettate dal DL n. 66/2003 per cui nell’arco di 6 mesi non si devono superare le 48 ore settimanali, ivi comprese le prestazioni di lavoro straordinario.
L’ente nell’articolazione dell’orario di lavoro ha competenza decisionale, ma deve comunque garantire il rispetto delle relazioni sindacali e deve attenersi ai seguenti criteri di carattere generale: “ottimizzazione dell’impiego delle risorse umane; miglioramento della qualità delle prestazioni; ampliamento della fruibilità dei servizi da parte dell’utenza; miglioramento dei rapporti funzionali con altri uffici ed altre amministrazioni”. Nel rispetto di tali principi e di tali regole procedurali, le amministrazioni possono decidere la articolazione dell’orario tenendo conto delle seguenti tipologie: orario flessibile, turnazioni, orario multiperiodale e, si deve aggiungere, reperibilità. Queste tipologie di svolgimento delle prestazioni possono esser cumulate.
Riprendendo le indicazioni del citato D.Lgs. n,. 66/2013 viene stabilito che i dipendenti hanno diritto per ogni singola giornata ad almeno 11 ore di pausa consecutiva: tale vincolo non pare superabile neppure con il consenso delle parti. Viene stabilito inoltre che spetta la cd pausa caffè estesa, pausa di almeno 30 minuti, nelle giornate in cui l’orario di lavoro eccede le 6 ore consecutive. La fruizione di questa pausa non riduce l’orario di lavoro, visto che manca una indicazione in tale direzione. Viene infine ribadito il principio di carattere generale che la rilevazione delle presenze e dell’orario di lavoro deve essere effettuata con controlli ed apparecchiature di carattere economico.

Si conferma che la turnazione richiede la rotazione in modo equilibrato nell’arco del mese tra i vari turni. La istituzione di questa modalità di svolgimento della prestazione deve essere deliberata da parte delle singole amministrazioni. Le principali novità sono le seguenti: i turni possono continuare in parte a sovrapporsi per consentire il cd scambio delle consegne. La possibile sovrapposizione dei turni di doveva considerare come un principio implicitamente già esistente ed essa, per cui l’effetto delle nuove disposizioni rischia di delimitarne l’ambito di applicazione. I turni notturni vanno dalle 22 alle 6 e quelli notturni e festivi dalle 22 del giorno prefestivo e le 6 del giorno festivo ed ancora dalle ore 22 del giorno festivo alle ore 6 del giorno successivo. I turni notturni non possono di norma superiore i 10 nell’arco del mese. Dai turni notturni vanno escluse le donne in gravidanza ed allattamento fino a 1 anno di vita del bambino, nonché coloro che assistono congiunti gravemente disabili. Questa indennità serve a “compensare interamente il disagio derivante dalla particolare articolazione dell’orario di lavoro”. Occorre chiarire se in questo modo sono superati i dubbi sul trattamento economico da corrispondere per le giornate di festività infrasettimanale.

Anche il servizio di pronta reperibilità deve essere istituito dalle amministrazioni. I dipendenti, fermo restando che per la loro utilizzazione va fatto ampiamente ricorso alla volontarietà, non possono essere utilizzati per più di 6 volte al mese. La misura massima di questo compenso viene fissata in 10,33 euro giornaliere, che raddoppiano nel caso in cui tale attività sia svolta in giornata festiva, ma la contrattazione collettiva decentrata integrativa può aumentare tale compenso fino a 13 euro. Si ribadisce che la eventuale chiamata in servizio durante la reperibilità deve essere remunerata come lavoro straordinario o, se svolto durante la giornata di riposo settimanale, come trattamento economico per le attività svolte in giornate festive, quindi anche con il riposo compensativo.

Viene dettata la disciplina essenziale per l’orario plurisettimanale o, come ribattezzato dal contratto in analogia con il D.Lgs. n. 66/2003, multiperiodale. Il ricorso a questo istituto può essere effettuato solamente in presenza di esigenze di impegno aggiuntivo prevedibili. Essi vanno individuati anno per anno e sono fissati al massimo in 13 settimane. I periodi di impegno aggiuntivo possono essere recuperati sia tramite la riduzione dell’orario giornaliero sia tramite la riduzione delle giornate di lavoro, principio che deve essere considerato come del tutto inedito.

Per le giornate con più di 6 ore di lavoro deve essere prevista una pausa di almeno 30 minuti; essa viene fissata in relazione alle esigenze di servizio ed alla tipologia dell’orario di lavoro, nonché della presenza di esercizi di ristorazione; essa può essere più lunga per i genitori, nonché per coloro che assistono congiunti disabili, per coloro che sono impegnati in attività di volontariato. La pausa non va prevista nel caso di attività che sono obbligatorie per legge.
L’orario flessibile deve essere introdotto coniugando le esigenze di servizio con quelle del personale, particolarmente nelle grandi aree urbane. Viene stabilito che gli eventuali debiti orari vanno recuperati nell’arco del mese. Sono favoriti nella fruizione dell’orario di servizio i genitori che utilizzano le tutele connesse, coloro che assistono congiunti disabili, coloro che sono inseriti in progetti terapeutici di recupero, coloro che si trovano in condizione di necessità per accompagnare i figli a scuole e coloro che sono impegnati nel volontariato.
Le ferie ed i permessi

Sono riscritte le regole per la fruizione delle ferie e per la concessione dei permessi. Le novità di maggiore rilievo in tema di ferie sono costituite dalla possibilità in via sperimentale della loro fruizione ad ore e della introduzione della possibilità di cessione in via solidale. In tema di permessi si deve segnalare soprattutto la introduzione della possibilità di loro fruizione anche ad ore e la introduzione dei permessi per visite mediche, esami specialistici etc. Ed ancora si deve segnalare la possibilità di congedi per le dipendenti vittime di violenza. Altro importante elemento di novità è costituito dalla estensione delle disposizioni dettate per i coniugi anche alle unioni civili (articolo 48).
Si deve evidenziare che l’articolo 36 disciplina le assenze per malattia: non sono introdotte novità di rilievo nella disciplina di questo istituto. Lo stesso può dirsi con l’articolo 37 che disciplina le assenze per malattia e le terapie salvavita; si deve evidenziare che le giornate di terapia salvavita che non devono essere calcolate ai fini della maturazione del comporto sono così definite: quelle “relativi giorni di ricovero ospedaliero o di day– hospital, nonché i giorni di assenza dovuti all’effettuazione delle citate terapie”, con la fissazione di una soglia di 4 mesi all’anno. Non vi sono novità di rilievo neppure per la disciplina degli infortuni sul lavoro e delle malattie per cause di servizio.

La disciplina contrattuale regolamenta anche le aspettative, i congedi dei genitori, la tutela dei dipendenti in particolari condizioni psico fisiche ed i permessi per il diritto allo studio e per la formazione, nonché per il servizio militare,

Il contratto fissa la misura delle ferie che possono essere godute dai dipendenti, distinguendo sulla base della articolazione dell’orario di lavoro su 5 o su 6 giorni alla settimana, nonché in relazione al fatto che il dipendente sia o meno di nuova assunzione. Durante le ferie i dipendenti continuano a percepire le indennità in godimento, salvo quelle che sono legate alla effettiva presenza in servizio. Alle ferie si devono aggiungere 4 giornate di recupero delle festività soppresse e la festa del santo patrono, se essa non cade in giorno festivo. Viene confermato che solamente nel primo e nell’ultimo anno di servizio la loro durata è fissata in misura proporzionale alla durata dello stesso, considerando le frazioni superiori a 15 giorni a tutti gli effetti come interi.

Viene inoltre confermato che le ferie sono un diritto irrinunciabile e che esse non possono essere di regola monetizzate. Devono essere godute entro l’anno e di regola per almeno 2 settimane consecutive nel periodo estivo; possono essere rinviate per esigenze personali fino alla fine del primo semestre dell’anno successivo e per motivate esigenze personali essere fruite fino ad aprile dell’anno successivo. Continuano ad essere sospese in caso di malattia superiore a 3 giorni o che ha dato luogo ad un ricovero ospedaliero. Sono dettate le regole per la monetizzazione, che deve essere calcolata sulla base della retribuzione individuale mensile.

Una prima importante novità è la possibilità di fruizione ad ore è sperimentalmente introdotta per il personale delle regioni e degli enti regionali, In ogni caso occorre garantire che i dipendenti fruiscano di almeno 20 giornate di ferie per giorni interi. La possibilità di introdurre l’istituto è valutata da parte delle amministrazioni ed è oggetto di confronto con i soggetti sindacali.

Una seconda importante novità è la introduzione dell’istituto delle ferie e dei riposi solidali. I dipendenti possono cedere una parte delle proprie ferie ad altri colleghi che ne abbiano necessità per l’assistenza a figli che necessitano di cure costanti; tale parte è fissata in quelle eccedenti le 4 settimane (20 giorni negli enti con orario di 5 giorni settimanali e 24 in caso di orario articolato su 6 giorni alla settimana) e nelle 4 giornate di riposo per le festività soppresse. L’istituto viene attivato sulla base di una motivata richiesta presentata dai dipendenti che vogliono godere di questo istituto ed i dipendenti che vogliono cedere le proprie ferie indicano il numero di giornate; la fruizione di questo istituto è consentita solamente dopo che il dipendente abbia usufruito di tutte le giornate di ferie che gli spettano, ivi compresi anche i giorni di riposo compensativo.

Sono confermati i permessi fino ad 8 giorni all’anno per esami, concorsi etc, nonché fino a 3 giorni all’anno per ogni evento luttuoso da fruire entro 7 giorni dal decesso. Ed ancora i 15 giorni per il matrimonio, da fruire entro 45 giorni dallo stesso.

Una prima importante novità è costituita dalla possibilità di fruire di permessi fino a 18 ore all’anno per particolari motivi personali o familiari; in precedenza questi permessi erano fruibili solamente a giornate. Questi permessi non possono essere fruiti nella stessa giornata in cui il dipendente utilizza altri permessi e, nel caso in cui riguardino l’intera giornata, sono convenzionalmente calcolati in 6 ore. Durante queste ore di permesso retribuito i dipendenti continuano a percepire le indennità in godimento, salvo quelle che sono legate alla effettiva presenza in servizio. La loro durata è riproporzionata in caso di dipendenti in part time.

Si conferma la possibilità per i dipendenti che assistono congiunti disabili della fruizione di permessi retribuiti fino a 18 ore mensili; per la loro fruizione di regola il dipendente deve presentare una programmazione su base mensile, fatti salvi i casi di urgenza da comunicare entro le 24 ore precedenti.
Sono confermati i previsti da disposizioni di legge, anche in questo caso con la sollecitazione alla comunicazione tempestiva della necessità di fruizione.

Sono previsti permessi brevi, che possono essere concessi dal dirigente, fino a 36 ore annue, previa richiesta tempestiva. Essi devono essere recuperati entro il mese successivo: nel caso di mancato recupero si darà corso alla decurtazione proporzionale.

Viene introdotta la possibilità di fruizione di permessi per l’espletamento di visite mediche, esami diagnostici e clinici; tale possibilità è utilizzabile fino a 18 ore all’anno e comprende anche la durata degli spostamenti. Tali permessi sono incompatibili con la fruizione nel corso della stessa giornata di altri tipi di possibilità di astensione e non si deve dare luogo ad alcuna decurtazione del trattamento economico accessorio, fatte ovviamente salve le indennità che sono connesse alla presenza effettiva. Nel caso in cui siano fruite per la intera giornata si considera la durata effettiva della stessa ai fini della maturazione della loro durata e con taglio del trattamento economico accessorio come nelle prime 10 giornate di assenza per malattia. Si deve dare corso al riproporzionamento in caso di part time. La richiesta di fruizione deve di regola essere presentata entro i 3 giorni precedenti. Occorre presentare una attestazione dell’effettivo svolgimento della visita o dell’esame clinico; in caso di concomitanza con assenza per malattia, si applica la disciplina prevista per questa, regola che si applica anche nei casi “in cui l’incapacità lavorativa è determinata dalle caratteristiche di esecuzione e di impegno organico delle visite specialistiche, degli accertamenti, esami diagnostici e/o delle terapie”.

La certificazione può anche essere prodotta in modo cumulativo.

I dipendenti anche per le visite mediche e gli esami clinici possono continuare a fruire delle altre forme di giustificazione delle assenze.

L’articolo 34 permette alle dipendenti che sono vittime di violenza e che sono inserite in percorsi di protezione per la violenza di genere di essere collocati in congedo fino a 90 giorni lavorativi nel corso del triennio. La istanza deve essere presentata di regola entro i 7 giorni precedenti; la fruizione non riduce le ferie, è remunerata ed è calcolata nel computo della anzianità. Questi congedi possono essere fruiti anche su base oraria, per almeno la metà dell’orario giornaliero. La dipendente può richiedere la trasformazione a part time, può sommare questi periodi con l’aspettativa per motivi personale e può richiedere il trasferimento ad altra sede.

 

La flessibilità

Le assunzioni a tempo determinato ed il ricorso alle assunzioni flessibili sono consentite entro i vincoli fissati dal legislatore, in particolare dall’articolo 36 del D.Lgs. n. 165/2001. Non vi sono novità di rilievo per il part time.

Il numero delle assunzioni flessibili non può superare complessivamente il tetto annuale del 20% del personale a tempo indeterminato in servizio alla data dello 1 gennaio. Tale limite può essere superato nelle seguenti ipotesi: attivazione di nuovi servizi; enti di nuova istituzione; introduzione di nuove tecnologie; supplenze del personale docente ed educativo; assunzioni per l’esercizio delle funzioni infungibili della polizia locale e degli assistenti sociali (ma solamente attraverso le assunzioni a tempo determinato);  progetti finanziati con fondi Ue, statali, regionali o privati; eventi di rilievo internazionale;  proroghe dei contratti di personale a tempo determinato interessato dai processi di stabilizzazione (anche in questo caso solamente con le assunzioni a tempo determinato).

Sono ampliate le forme di tutela offerte al personale assunto a tempo determinato.
Viene vietato il ricorso al contratto di somministrazione per il personale della categoria A, dell’area vigilanza e per gli incarichi a supporto degli organi politici.

I lavoratori somministrati potranno essere destinatari di incentivi di produttività, ma con oneri sono a carico dell’ente e non del fondo.

Rimane il tetto della 25% della dotazione organica di ogni categoria il contingente massimo dei part-time possibili. Per i dipendenti incaricati di posizione organizzativa è possibile essere in part time per una frazione non inferiore al 50%, ma solamente negli enti senza dirigenza.
Questo contratto va stipulato per iscritto e deve contenere la indicazione della modalità di part time ed il relativo orario.
I dipendenti assunti a tempo pieno hanno diritto anche sulla base delle nuove regole a tornare con tale rapporto dopo la trasformazione a part time.

 

  • LE POSIZIONI ORGANIZZATIVE

Entro il 21 maggio, cioè 1 anno dalla data di entrata in vigore del CCNL 21.5.2018, le amministrazioni regionali e locali dovevano adottare il o i nuovi regolamenti per la istituzione, il conferimento, la revoca e la graduazione degli incarichi di posizione organizzativa. In caso di mancata adozione di tali disposizioni, questi incarichi devono cessare, quindi siamo in presenza di una sorta di norma ghigliottina. In questa direzione vanno le indicazioni dell’Aran, che con il parere CFL 5, ha espressamente detto che “tutti gli incarichi di posizione organizzativa già conferiti e ancora in atto, anche se con scadenza successiva al 20.5.2019, oppure prorogati, alla data di sottoscrizione del nuovo contratto collettivo nazionale, secondo la disciplina generale dell’art.13, comma 3, del CCNL del 21.5.2018 -giungeranno, comunque, a scadenza al momento dell’adozione del nuovo assetto delle posizioni organizzative o, comunque, non oltre un anno dalla data di sottoscrizione del CCNL”.

Si ricorda inoltre che gli enti devono decidere quanta parte delle risorse destinate al trattamento economico delle posizioni organizzative devono essere assegnate alla retribuzione di posizione e di risultato, rispettando il vincolo dettato dal contratto nazionale per cui a questa seconda voce occorre destinare almeno il 15% del totale. La contrattazione collettiva decentrata integrativa deve stabilire i criteri per la determinazione della retribuzione di risultato da attribuire ai singoli titolari di posizione organizzativa.

Occorre subito richiamare l’attenzione delle amministrazioni sul seguente dato: rimangono poche settimane agli enti per dare applicazione alle nuove disposizioni sulla istituzione, il conferimento, la revoca e la graduazione di questi incarichi. Si deve infatti ricordare che la materia è oggetto di informazione preventiva e di confronto, per cui si deve considerare che il mancato accordo con i soggetti sindacali produce come conseguenza il divieto di adottare la relativa deliberazione prima che sia decorso un mese dall’avvio della procedura. Di conseguenza, prudenzialmente, appare opportuno che l’ente trasmetta ai soggetti sindacali la proposta entro i primi giorni del mese di aprile.

 

LA ISTITUZIONE

Sulla base delle nuove regole le posizioni organizzative possono essere istituite nelle seguenti due ipotesi:
“a) lo svolgimento di funzioni di direzione di unità organizzative di particolare complessità, caratterizzate da elevato grado di autonomia gestionale e organizzativa;

  1. b) lo svolgimento di attività con contenuti di alta professionalità, comprese quelle comportanti anche l’iscrizione ad albi professionali, richiedenti elevata competenza specialistica acquisita attraverso titoli formali di livello universitario del sistema educativo e di istruzione oppure attraverso consolidate e rilevanti esperienze”.

Di conseguenza, rispetto alle precedenti disposizioni contrattuali, gli incarichi di alta professionalità cessano di essere una fattispecie autonoma e non è più possibile conferirli per “lo svolgimento di attività di staff e/o di studio, ricerca, ispettive, di vigilanza e controllo caratterizzate da elevata autonomia ed esperienza”.

Il conferimento a dipendenti di categoria C e B nei piccoli comuni è subordinato alla assenza nell’intero ente di dipendenti di categoria D; in questo modo il contratto formalizza un principio interpretativo consolidato. La novità è la previsione per cui, in via eccezionale nel caso di mancanza della professionalità nell’ente, per una sola volta e con possibilità di proroga subordinata alla indizione del concorso, l’ente può conferire un incarico ad un dipendente di categoria C anche se nel comune sono in servizio dipendenti di categoria D. Occorre inoltre decidere il numero e le attribuzioni delle posizioni organizzative, ricordando che negli enti senza dirigenti esse devono coincidere gli incarichi dirigenziali conferiti dal sindaco.

 

IL CONFERIMENTO

Le amministrazioni devono disciplinare i criteri da applicare per il conferimento di tali incarichi. Il contratto nazionale detta le seguenti previsioni:

  • le “funzioni ed attività da svolgere”;
  • “la natura e caratteristiche dei programmi da realizzare”;
  • i “requisiti culturali posseduti”;
  • “le attitudini”;
  • “la capacità professionale”.

Per cui si deve considerare che non siamo in presenza di regole caratterizzate da automatismi, che gli spazi discrezionali sono ampi, ma che nel contempo non si può applicare lo spoil system. Spetta ai singoli enti decidere le modalità operative: volendo si può prevedere ad esempio l’adozione di un avviso e la presentazione di candidature.

 

LA REVOCA

Il contratto nazionale prevede due ipotesi di revoca: i mutamenti organizzativi e la valutazione negativa. Quest’ultima deve, per esplicita previsione contrattuale, essere preceduta dal contraddittorio.

In tutte le amministrazioni si deve dare corso alla revoca di tali incarichi in applicazione della cd “rotazione straordinaria” prevista dal piano nazionale anticorruzione, cioè in caso di avvio di procedimenti penali. Si devono inoltre aggiungere gli effetti derivanti dall’applicazione di sanzioni disciplinari, anche nella forma di sospensione cautelare.

Negli enti senza dirigenti, sulla base delle previsioni dettate dal comma 1 dell’articolo 109 del D.Lgs. n. 267/2000, questi incarichi possono essere revocati per la inosservanza delle direttive impartite dal sindaco, dalla giunta o dall’assessore di riferimento.

Si ricorda che la revoca è cosa diversa dalla mancata conferma alla scadenza e che non è alcun “diritto” dei dipendenti alla proroga e/o al rinnovo di tali incarichi.

 

LA GRADUAZIONE

Le amministrazioni devono dare corso alla graduazione al fine di determinare la misura della indennità di posizione, che deve essere compresa tra 5.000 e 16.000 euro. Non si deve necessariamente assumere il tetto massimo come soglia indispensabile: le amministrazioni possono prevedere una cifra inferiore.

I criteri che tutti gli enti devono utilizzare sono i seguenti: “complessità e rilevanza delle responsabilità amministrative e gestionali”. Negli enti con la dirigenza occorre inoltre tenere conto “dell’ampiezza e del contenuto delle eventuali funzioni delegate con attribuzione di poteri di firma di provvedimenti finali a rilevanza esterna”.

 

LA DURATA

La durata massima di questi incarichi è fissata, ma solo per gli enti con la dirigenza, in 3 anni, mentre non viene indicata una durata minima. Ricordiamo al riguardo che la sezione di controllo della Corte dei Conti della Liguria ha suggerito che tale periodo sia fissato in almeno 1 anno.
Negli enti senza dirigenti la durata massima può essere fissata fino a coincidere con il mandato del sindaco.

 

LA RETRIBUZIONE DI RISULTATO

Le amministrazioni, con propria deliberazione, devono fissare la quantità delle risorse destinate al salario accessorio delle posizioni organizzative da riservare alla retribuzione di risultato, quantità che non deve essere inferiore al 15% del totale.
Di conseguenza, non si deve considerare illegittimo che negli enti in cui la retribuzione di risultato dei singoli titolari di posizione organizzativa oggi può arrivare al 25% della retribuzione di posizione, si possa abbassare tale tetto complessivo al 15% e finanziare con questi risparmi un aumento della indennità di posizione.

La contrattazione decentrata deve inoltre decidere come si ripartiscono ai singoli titolari di posizione organizzativa le risorse destinate alla indennità di risultato.

 

IL FINANZIAMENTO

Il finanziamento delle indennità ai titolari di posizione organizzativa è a carico in tutti gli enti, anche quelli con dirigenti, del bilancio dell’ente. Nelle amministrazioni con la dirigenza la disposizione contrattuale stabilisce che le risorse destinate nel 2017 al trattamento economico accessorio dei titolari di posizione organizzativa siano tagliate dal fondo. Le deliberazioni delle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti della Lombardia n. 20/2019 e della Sicilia n. 172/2018 chiariscono che negli enti senza dirigenti non si deve superare il tetto massimo delle risorse destinate al finanziamento delle posizioni organizzative nel 2017, assumendo quanto stanziato a questo fine dal bilancio del 2016. I giudici contabili milanesi aggiungono che il calcolo deve essere effettuato tenendo conto dei minori oneri derivanti dalla gestione associate, cioè conteggiando il rimborso parziale di tali risorse da parte di altre amministrazioni.

L’articolo 11 bis, comma 2, della legge n. 12/2019, di conversione del DL n. 135/2018, cd di semplificazione, consente ai comuni senza dirigenti di aumentare le risorse destinate al salario accessorio delle posizioni organizzative diminuendo nella stessa misura le capacità assunzionali a tempo indeterminate. Il testo accoglie in modo parziale le richiesta dell’Anci, visto che l’associazione dei comuni aveva chiesto che questa possibilità fosse concessa a tutti gli enti.

Queste amministrazioni possono, nel rispetto del tetto di spesa per il personale (cioè di quella media del triennio 2011/2013 per gli enti che erano soggetti al patto di stabilità e di quella del 2008 per le amministrazioni che non erano assoggettate a questo vincolo), superare il tetto delle risorse destinate nel 2016 al salario accessorio delle posizioni organizzative “limitatamente al differenziale tra gli importi delle retribuzioni di posizione e di risultato già attribuiti alla data di entrata in vigore del CCNL 21.5.2018 e l’eventuale maggiore valore delle medesime retribuzioni successivamente stabilito dagli enti ai sensi dell’articolo 15, commi 2 e 3 del medesimo CCNL”. Questa scelta è subordinata al taglio nella stessa misura “delle risorse che possono essere destinate alle assunzioni di personale a tempo indeterminato”, cioè delle capacità assunzionali.

 

LE RELAZIONI SINDACALI

Rimangono pochi giorni alle amministrazioni locali e regionali per dare attuazione alle numerose ed importanti novità dettate dal CCNL 21 maggio 2018 sulle posizioni organizzative. In caso di mancata adozione delle nuove disposizioni e di conseguente conferimento degli incarichi sulla base delle nuove regole, questi incarichi in essere cesseranno a tale data di produrre i propri effetti. Come ha chiarito l’Aran, questo effetto si produce anche nel caso in cui la loro scadenza fosse state fissata dall’ente per una data successiva. Siamo cioè in presenza di una sorta di termine “ghigliottina”.

 

LE RELAZIONI SINDACALI

Sulla base delle previsioni del CCNL 21.5.2018 le relazioni sindacali sulla disciplina delle posizioni organizzative sono rimesse soprattutto al confronto, restando in capo all’ente un significativo margine di decisione autonoma, in particolare per la istituzione, la individuazione ed il finanziamento. Alla contrattazione collettiva decentrata integrativa è riservato uno spazio definito, che peraltro non deve necessariamente determinare una intesa prima del 21 maggio.

La scelta di mettere insieme, sulla stessa materia, tutte le principali forme di relazione sindacale non è sicuramente la più felice e sta determinando numerosi dubbi ed incertezze. Non si può comunque mancare di sottolineare che, per esplicito vincolo del D.Lgs. n. 165/2001, è formalmente ed espressamente precluso alla contrattazione collettiva sia nazionale sia, a maggior ragione, decentrata integrativa, di intervenire sulle scelte che hanno un carattere organizzativo. Si deve aggiungere che le relazioni con i soggetti sindacali devono restare sul terreno dei principi e dei criteri generali e non possono estendersi alla concreta applicazione e/o ai provvedimenti di conferimento di tali incarichi.

Appare comunque certamente auspicabile che il dialogo tra gli enti ed i soggetti sindacali sia intenso e costruttivo.

 

IL CONFRONTO

Sono oggetto di confronto, sulla base delle previsioni dettate dall’articolo 5 del CCNL 21.5.2018, “i criteri per il conferimento e la revoca degli incarichi di posizione organizzativa” ed “i criteri per la graduazione delle posizioni organizzative, ai fini dell’attribuzione della relativa indennità”. Come si vede, alcuni dei punti centrali della disciplina delle posizioni organizzative.

Occorre ricordare che la scelta dell’ente su queste materie ha natura regolamentare ed appartiene alla competenza della giunta. Sulla base delle previsioni del contratto nazionale, i criteri di conferimento degli incarichi di posizione organizzativa sono i seguenti:

  • le “funzioni ed attività da svolgere”;
  • “la natura e caratteristiche dei programmi da realizzare”;
  • i “requisiti culturali posseduti”;
  • “le attitudini”;
  • “la capacità professionale”.

Tali criteri sono gli stessi che erano dettati dal CCNL 31.3.1999. La disciplina regolamentare può essere completata con la indicazione di eventuali regole procedurali, ad esempio la indizione di un bando con la presentazione delle domande da parte dei dipendenti di categoria D.

Vi sono due ipotesi di revoca nel contratto nazionale: i mutamenti organizzativi e la valutazione negativa. Ad essi si devono aggiungere: la cd “rotazione straordinaria” prevista dal piano nazionale anticorruzione, ipotesi che matura in caso di avvio di procedimenti penali; le sospensioni disciplinari e, negli enti senza dirigenti, per come previsto dal comma 1 dell’articolo 109 del D.Lgs. n. 267/2000, la inosservanza delle direttive impartite dal sindaco, dalla giunta o dall’assessore di riferimento. A livello regolamentare occorre soprattutto disciplinare le procedure attraverso cui dare applicazione a queste disposizioni.

Nella graduazione delle posizioni organizzative il CCNL fissa due criteri per tutti gli enti: “complessità e rilevanza delle responsabilità amministrative e gestionali”; ad essi negli enti con dirigenti si devono aggiungere “l’ampiezza ed il contenuto delle eventuali funzioni delegate con attribuzione di poteri di firma di provvedimenti finali a rilevanza esterna”. Nella norma regolamentare occorre inoltre disporre le procedure per la effettuazione della graduazione o pesatura, a partire dal soggetto che la deve effettuare, soggetto che molto spesso è individuato nel Nucleo Di Valutazione o OIV.

 

LA DELIBERAZIONE DELL’ENTE

Le amministrazioni, con propria deliberazione di giunta, devono individuare le tipologie di posizione organizzativa, fissare il numero e le attribuzioni, stabilire la durata, stanziare le risorse e, in tale ambito, fissare la quota riservata alla indennità di risultato. Le tipologie di posizione organizzativa previste dal contratto nazionale sono due: quelle che si concretizzano nello “svolgimento di funzioni di direzione di unità organizzative di particolare complessità” e quelle che svolgono “attività con contenuti di alta professionalità”. Il primo ambito comprende, negli enti senza dirigenti, l’attribuzione di incarichi dirigenziali. Nel caso in cui si opti per la utilizzazione di ambedue queste tipologie, occorre precisare per le alte professionalità i requisiti oggettivi e soggettivi.

Devono essere definiti il numero ed i contenuti delle posizioni organizzative.

Occorre fissare la durata di questi incarichi: negli enti con dirigenti non si deve superare il tetto dei 3 anni; mentre negli enti senza dirigenti non vi è alcuna soglia di durata massima. Il CCNL continua a non prevedere una durata minima, che invece per la sezione di controllo della Corte dei Conti della Liguria si deve ritenere individuata in almeno 1 anno.

Le amministrazioni devono stabilire le risorse destinate al finanziamento delle posizioni organizzative. Negli enti con dirigenti esse sono pari a quanto destinato allo stesso scopo nel fondo per la contrattazione decentrata del 2017, risorse che dallo scorso anno devono essere portate fuori dal fondo. Negli enti senza dirigenti non si deve superare quanto destinato allo stesso fine (cioè previsto nel bilancio preventivo) del 2016. Sulla base delle previsioni di cui all’articolo 11 bis, comma 2, della legge n. 12/2019, di conversione del DL n. 135/2018, nei comuni senza dirigenza queste risorse possono essere aumentate con il corrispondente taglio delle capacità assunzionali a tempo indeterminato. Nell’ambito delle risorse destinate alle posizioni organizzative l’ente deve decidere la quota da riservare alla indennità di risultato, quota che per il CCNL non deve essere inferiore al 15%.

 

LA CONTRATTAZIONE

Spetta ai contratti collettivi decentrati integrativi disciplinare due aspetti. In primo luogo, “i criteri generali per la determinazione della retribuzione di risultato dei titolari di posizione organizzativa” ed inoltre “la correlazione dei compensi di cui all’articolo 18, comma 1, lettera h) del CCNL 21.5.2018 (nda quelli previsti da specifiche disposizioni di legge) e la retribuzione di risultato”.

Per cui i contratti decentrati devono decidere come si ripartiscono in concreto tra i singoli titolari di posizione organizzativa le risorse destinate al finanziamento della loro indennità di risultato. E possono stabilire una correlazione di questo compenso con quelli previsti da norme di legge, così da realizzare effetti perequativi. Tale possibilità è diventata molto più rilevante dopo che, sulla base delle previsioni dell’ultimo CCNL, si può scendere al di sotto del 10% della retribuzione di posizione e salire al di sopra del 25% di tale indennità.

 

 

  • LA LEGGE CD CONCRETEZZA ED ANTI ASSENTEISMO

La legge n. 56/2019, “Interventi per la concretezza delle azioni delle Pubbliche Amministrazioni e la prevenzione dell’assenteismo”, è entrata in vigore alla fine del mese di giugno del 2019 al termine di 3 letture da parte delle due Camere; il testo finale comprende alcune importanti modifiche alla proposta iniziale del Governo. Siamo in presenza di un importante provvedimento, che è suddiviso in 6 articoli, con cui viene istituito il Nucleo della concretezza ed assunte iniziative per migliorare in tale direzione l’attività delle Pubbliche Amministrazioni, sono adottate misure ulteriori per la prevenzione e la riduzione dei fenomeni di assenteismo, con la estensione degli stessi anche ai dirigenti, vengono adottate modifiche alle regole che disciplinano i concorsi nelle PA e sono stimolate assunzioni da parte delle amministrazioni centrali, nelle commissioni di concorso possono essere nominati anche dei pensionati di PA, sono ampliate le possibilità di passaggio tra il settore pubblico e quello privato ed infine sono dettate regole per la fornitura di buoni pasto alle amministrazioni pubbliche. Sul terreno operativo le più importanti ed immediate disposizioni sono le seguenti ed attengono alle procedure sui concorsi: sospensione del vincolo della attivazione della mobilità volontaria prima della indizione di concorsi; riduzione a 45 giorni del termine entro cui la mancata comunicazione da parte della Funzione Pubblica della presenza di personale pubblico in disponibilità equivale a risposta negativa; i dipendenti pubblici che vengono utilizzati da parte di altre PA come componenti le commissioni di concorso stanno svolgendo compiti di istituto; estensione ai dipendenti pubblici ed allungamento da 5 a 10 anni della possibilità di essere collocati in aspettativa perché assunti da un privato.

Le disposizioni sono in parte immediatamente operative ed in parte richiedono invece l’adozione di provvedimenti attuativi. Esse si applicano anche alle regioni a statuto speciale.

 

LE MISURE PER LA CONCRETEZZA

Viene istituito presso il Dipartimento della Funzione Pubblica il “Nucleo delle azioni concrete di miglioramento della efficienza amministrativa, denominato Nucleo della Concretezza”. Viene assunto l’impegno per l’approvazione, con specifico Decreto del Ministro per la Pubblica Amministrazione, di piani triennali delle azioni concrete per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni. Per regioni ed enti locali è necessaria la preventiva intesa in sede di Conferenza Unificata. Questa misura viene qualificata come disposizione di attuazione dell’articolo 97 della Costituzione e principio generale dell’ordinamento, quindi una disposizione rafforzata cui regioni ed enti locali sono chiamati a dare attuazione come norme di principio.

In esso sono contenute le azioni per dare corso alla applicazione delle previsioni legislative in materia di organizzazione, funzionamento, trasparenza, digitalizzazione delle PA e perché l’attività amministrativa sia conforme ai principi di imparzialità e buon andamento. Ed ancora, per migliorarne l’efficienza e per disciplinare l’attività del Nucleo nei confronti di regioni, enti locali ed enti del servizio sanitario.

Il Nucleo può disporre sopralluoghi e visite presso le singole amministrazioni al termine dei quali sono redatti degli specifici verbali, sui cui i singoli enti neo 3 giorni successivi possono formulare osservazioni e che per le PA contengono anche l’indicazione delle necessarie misure correttive e dei tempi di attuazione, con maturazione di responsabilità dirigenziale e disciplinare. Una copia viene trasmessa al Prefetto, il quale può segnalare al Nucleo per la concretezza eventuali irregolarità nell’azione amministrativa degli enti locali e chiedere l’intervento del Nucleo stesso. Gli enti, entro i 15 giorni successivi alla adozione, comunicano l’attuazione delle misure specifiche. Un elenco delle amministrazioni inadempienti è annualmente pubblicato sul sito internet della Funzione Pubblica. Viene prevista l’assegnazione al Nucleo di 53 dipendenti, tra cui un direttore generale e due dirigenti.
Queste disposizioni si applicano anche alle scuole.

Le norme sono dettate nella forma dell’inserimento degli articoli da 60 bis a 60 quinquies al D.Lgs. n. 165/2001 e sono definite dall’articolo 6 come misure di attuazione dell’articolo 97 della Costituzione e principio generale dell’ordinamento.

 

IL CONTRASTO DELL’ASSENTEISMO

Tutte le pubbliche amministrazioni “introducono”, ad invarianza di spesa, “sistemi di verifica biometrica dell’identità e di videosorveglianza degli accessi, in sostituzione dei diversi sistemi di rilevazione automatica, attualmente in uso”: siamo quindi in presenza di un vero e proprio obbligo. Le PA devono applicare i principi di “proporzionalità, non eccedenza e gradualità” previsti dalla normativa a tutela della privacy. Viene istituito un apposito fondo per finanziare l’installazione di tali dispositivi con la dotazione di 35 milioni di euro per il 2019.
La disposizione non è immediatamente operativa; per la sua concreta attuazione si deve attendere un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato su proposta del Ministro per la Pubblica Amministrazione, previa intesa in Conferenza Unificata Stato, regioni ed autonomie locali e previo parere del Garante per la tutela della privacy.

Queste disposizioni si applicano anche ai dirigenti contrattualizzati delle pubbliche amministrazioni, mentre tutti i dirigenti pubblici “adeguano la propria prestazione lavorativa nella sede di lavoro alle esigenze dell’organizzazione e dell’incarico dirigenziale svolto, nonché a quelle connesse con la corretta gestione e il necessario coordinamento delle risorse umane”. Esse non si applicano al personale docente delle scuole.
Alle PA le cui buste paghe sono realizzate dal Ministero dell’economia si applicano “i servizi di rilevazione delle presenze forniti dal sistema NoiPA”.
Queste disposizioni, ci viene detto, ineriscono all’ordinamento civile e quindi appartengono alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
LE ASSUNZIONI E LE RELATIVE PROCEDURE

Tutte le pubbliche amministrazioni, nel triennio 2019/2021, ci dice il comma 8 dell’articolo 3 della legge cd concretezza, possono dare corso alla indizione di concorsi ed alla effettuazione delle relative procedure senza l’esperimento preventivo della mobilità volontaria. Tale scelta può essere compiuta da ogni ente e, a parere di chi scrive, è necessario che sia contenuta nel programma del fabbisogno del personale.

Vengono apportate le seguenti modifiche al D.Lgs. n. 165/2001.

Nell’articolo 34, quello che si occupa di “gestione del personale in disponibilità”, viene previsto (siamo al terzo periodo del comma 4) che in luogo della possibilità per il dipendente di chiedere negli ultimi 6 mesi del collocamento in disponibilità di essere ricollocato nella categoria immediatamente inferiore, sia prevista la risoluzione del rapporto di lavoro una volta che siano maturati 2 anni dalla data a partire dalla quale è stata attribuita la indennità per i dipendenti pubblici in disponibilità e/o se il dipendente per 2 volte rifiuti l’assegnazione ad altro posto nell’ambito della stessa provincia. Con una modifica al comma 6, viene chiarito che l’obbligo di comunicazione da parte di tutte le PA prima di dare corso ad assunzioni al fine di consentire l’assegnazione del personale in disponibilità, matura anche nel caso di quelle a tempo determinato oltre 12 mesi, salve quelle dei dirigenti ex artt. 19 del D.Lgs. n. 165/2001 e 110 del D.Lgs. n. 267/2000, e che tali dipendenti devono essere in possesso “della qualifica e categoria di inquadramento occorrenti”.
All’articolo 34 bis viene aggiunto l’obbligo per le PA di comunicare alla Funzione Pubblica ed alle strutture regionali l’eventuale rinuncia o mancata accettazione della assunzione da parte dei dipendenti pubblici in disponibilità. Il termine di 2 mesi per il quale la mancata risposta della Funzione Pubblica alle PA sulla esistenza di personale pubblico in disponibilità equivale ad una comunicazione negativa, viene ridotto a 45 giorni.
Con una modifica all’articolo 39, quello che si occupa delle assunzioni cd obbligatorie, viene previsto che i programmi di assunzione del personale delle cd categorie protette, nonché dei congiunti di vittime di guerra, del lavoro etc da parte delle PA possono riguardare, fermi restando i principi del concorso pubblico, anche personale per categorie e profili per l’accesso ai quali non è necessario il semplice requisito del possesso della scuola dell’obbligo. Il titolo è modificato in “assunzioni obbligatorie e tirocinio delle categorie protette”.

Sempre in tutte le PA il presidente ed i componenti delle commissioni di concorso possono essere scelti anche tra il personale pubblico in quiescenza, a condizione che la stessa sia avvenuta entro i 4 anni precedenti la data di pubblicazione del bando di concorso, fatto salvo il divieto per coloro la cui risoluzione del rapporto di lavoro sia stata dovuta a motivi disciplinari e/o di salute e/o di decadenza. Queste disposizioni vanno espressamente in deroga al divieto per le PA di conferire incarichi di consulenza, dirigenziali e/o direttivi ai pensionati.
Ai dipendenti pubblici nominati presidenti o componenti le commissioni di concorso, anche da parte di altre PA, ferma restando la necessità della autorizzazione da parte del proprio ente, non possono essere erogati compensi, gettoni etc in quanto tali incarichi “si considerano ad ogni effetto di legge conferiti in ragione dell’ufficio ricoperto dal dipendente pubblico o comunque conferiti dall’amministrazione presso cui presta servizio o su designazione della stessa”. I compensi per i componenti le commissioni di concorso saranno adeguati con uno specifico decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottare entro i 30 giorni successivi alla entrata in vigore della legge; tali compensi nella misura così modificata si applicano ai componenti le commissioni nominate dopo la sua entrata in vigore.

I compensi erogati ai dirigenti quali componenti commissioni di concorso nelle PA, fermo restando il tetto complessivo dei compensi dei dipendenti pubblici, non entrano nel principio della onnicomprensività del loro salario accessorio.

Anche queste disposizioni, così come quelle molto analitiche dettate per le amministrazioni statali sono qualificate come disposizione di attuazione dell’articolo 97 della Costituzione e principio generale dell’ordinamento; inoltre regioni ed enti locali le devono recepire come norme di principio.

 

LA MOBILITA’ TRA PA E PRIVATI

La possibilità –prevista dall’articolo 23 bis del D.Lgs. n. 165/2001- di essere collocati in aspettativa, salvo “motivato diniego” dell’ente, per potere svolgere attività presso soggetti pubblici o privati, nazionali o internazionali, per un periodo massimo di 5 anni, che diventa prorogabile per una volta sola, quindi per un periodo massimo di 10 anni, viene estesa dai dirigenti a tutti i dipendenti pubblici.

Lo prevede l’articolo 4 della legge.

Viene precisato che, nei due anni successivi al rientro in servizio, questi dipendenti non possono essere adibiti a svolgere compiti di controllo nei confronti delle società in cui hanno svolto la loro attività lavorativa.

Viene inoltre modificata la legge n. 183/2010, articolo 2: il periodo massimo di 12 mesi di aspettativa retribuita ai dipendenti pubblici, anche per l’avvio di nuove attività imprenditoriali e/o professionali, che le PA possono prevedere diventa prorogabile per una sola volta, per cui si può arrivare al periodo massimo di 24 mesi.

 

I BUONI PASTO

Viene prevista la sostituzione dei buoni pasto concessi da PA ai propri dipendenti ed emessi da società fallite. La Consip è autorizzata ad assumere tutte le iniziative necessarie per il recupero delle somme spese a questo titolo dagli enti. Per il futuro viene previsto che le società che erogano i buoni pasto debbano rilasciare una polizza fideiussoria e che il relativo regolamento ministeriale sia adeguato a tale novità. Queste disposizioni sono inderogabili da parte delle regioni e degli enti locali in quanto principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica.

 

L’APPLICAZIONE

Introduzione della nozione di concretezza nelle attività delle amministrazioni pubbliche come nuova frontiera dei principi costituzionali della imparzialità e del buon andamento delle pubbliche amministrazioni. Ed ancora decisa stretta sulle modalità di controllo della presenza dei dipendenti pubblici nei luoghi di lavoro. Modifiche alla composizione delle commissioni di concorso. Introduzione in misura ampia della possibilità di dare corso a forme di utilizzazione da parte di privati dei dipendenti pubblici.

Nella concreta applicazione della legge sulla concretezza non si sono fino ad oggi compiuti passi significativi: il Nucleo della concretezza non è stato attivato, le misure sull’attuazione delle più incisive forme di controllo sulla presenza dei dipendenti pubblici non sono state adottate ed anzi il Garante per la tutela della privacy le ha duramente bocciate; il nuovo DPCM sui gettoni dei componenti le commissioni di concorso non è stato adottato.

Sull’impianto del provvedimento si possono nutrire forti dubbi: le disposizioni sulla concretezza appaiono generiche, centralistiche e comunicano una pubblica amministrazione che ha un forte bisogno di forme ulteriori di controllo. La Corte dei Conti “ha osservato che non appaiono ben definiti i contenuti del Piano per la concretezza, che dovrebbe contenere le azioni dirette a garantire la corretta applicazione delle disposizioni in materia di organizzazione e funzionamento delle Pubbliche amministrazione e la conformità delle attività ai principi di imparzialità e buon andamento… sottolinea che si tratta di obiettivi che già dovrebbero essere declinati con la necessaria concretezza nel Piano della performance e nella Direttiva generale per l’azione amministrativa di ciascun ente… ha inoltre osservato come i predetti obiettivi difficilmente potrebbero essere contenuti – con il necessario grado di specificità per tutte le oltre diecimila amministrazioni destinatarie dell’intervento normativo – in unico documento redatto dal Nucleo composto esclusivamente da funzionari dell’amministrazione centrale”.

Le disposizioni sulla composizione delle commissioni di concorso stanno producendo il risultato di rendere sempre più difficile la loro formazione, scoraggiando fortemente i dipendenti pubblici dal farne parte ed introducendo una inspiegabile differenza rispetto ai dirigenti sul versante del relativo trattamento economico.

L’impatto concreto delle disposizioni, che possono essere giudicate come assai positive, sull’ampliamento della possibilità dei dipendenti (e non più solo dei dirigenti) di effettuare una esperienza lavorativa nel privato e sull’allargamento della possibilità di avviare nuove attività da parte del personale delle pubbliche amministrazioni, deve essere misurato.

 

IL PIANO ED IL NUCLEO DELLA CONCRETEZZA

Il primo elemento da sottolineare è costituito dall’ingresso nell’ambito dei termini giuridici della nozione di concretezza. Siamo in presenza di una nuova traduzione del principio costituzionale del buon andamento e della imparzialità delle pubbliche amministrazioni, un principio che da una lettura essenzialmente, se non addirittura esclusivamente di legittimità è evoluto dapprima nella direzione del cd giusto procedimento, passando poi verso una concezione che assume le cd tre e dell’azione amministrativa, efficienza, efficacia ed economicità, puntando successivamente alla valorizzazione della centralità dell’utente; passando quindi a sottolineare la necessità di garantire il massimo di trasparenza ed oggi inglobando anche la nozione di concretezza. Ovviamente siamo sempre in presenza di ampliamenti dei fattori che concorrono alla definizione dell’imparzialità e del buon andamento della attività amministrativa e non alla loro sostituzione.

La istituzione, nell’ambito del Dipartimento della Funzione Pubblica, del “Nucleo delle azioni concrete di miglioramento dell’efficienza amministrativa (Nucleo della concretezza)” non determina modifiche nelle attribuzioni nè della Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, né dell’Ispettorato per la funzione pubblica. Quest’ultimo ha infatti essenzialmente il compito di verificare la conformità dell’azione amministrativa ai principi legislativi, “con particolare riferimento alle riforme volte alla semplificazione delle procedure, sul corretto conferimento degli incarichi, sull’esercizio dei poteri disciplinari e sull’osservanza delle disposizioni vigenti in materia di controllo dei costi. In altri termini, l’Ispettorato rileva l’esistenza di una violazione o di un’irregolarità, senza individuare il rimedio. Il Nucleo della Concretezza fungerà invece da supporto alle PA sia nella fase dell’individuazione delle modalità attraverso cui le singole disposizioni devono essere attuate, sia nell’elaborazione e nella realizzazione delle eventuali misura correttive, laddove esso intervenga in una fase successiva”.

Le finalità della disposizione sono quelle di sollecitare “il processo di modernizzazione della pubblica amministrazione e di incremento della performance (in termini di produttività, così come di miglioramento dei rapporti con l’utenza”. Per la realizzazione di tali obiettivi è necessario “che ciascuna amministrazione non solo sia a conoscenza di tutte le disposizioni di legge e regolamentari che disciplinano la propria attività, ma anche che dette disposizioni siano correttamente interpretate ed applicate”.

Il Nucleo della concretezza dovrà “procedere alla rilevazione, anche mediante l’effettuazione di appositi sopralluoghi, dello stato e delle modalità di attuazione delle disposizioni in materia di organizzazione e funzionamento delle pubbliche amministrazioni, nonché all’individuazione delle eventuali azioni correttive”.

Le azioni del Nucleo sono le seguenti: l’approvazione annuale del “Piano triennale delle azioni concrete per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni; la applicazione del principio per cui “la mancata attuazione delle misure correttive proposte dal Nucleo costituisca causa di responsabilità dirigenziale e disciplinare”; “la creazione di un elenco delle amministrazioni risultate inadempienti” e la elaborazione di un rapporto annuale con la “descrizione degli esiti dei sopralluoghi e delle visite”.

Il Piano deve contenere le seguenti disposizioni:

  • “Azioni volte a garantire la corretta applicazione delle disposizioni in materia di organizzazione, funzionamento e digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni e la conformità dell’attività amministrativa ai principi di imparzialità e buon andamento”;
  • “Azioni concrete per rendere più efficienti le pubbliche amministrazioni, con indicazioni altresì dei tempi per la realizzazione di azioni correttive”;
  • “modalità di svolgimento delle attività del Nucleo della concretezza nei confronti delle regioni, degli enti strumentali regionali, degli enti del Servizio sanitario regionale, degli enti locali”.

Nel Piano dovranno essere elencate le azioni “che consentono di verificare la corretta applicazione delle disposizioni in materia di organizzazione e funzionamento delle PA, nonché di quelle dirette ad incrementare l’efficienza della PA”.

 

LE NORME SULLA MOBILITA’ CON IL SETTORE PRIVATO

Vengono apportate due importanti modifiche, rispettivamente di ampliamento ed allungamento, della possibilità di maturare una esperienza lavorativa nel settore privato e di potere mantenere il proprio posto nel caso di avvio di nuove attività imprenditoriali o professionali. E’ del tutto evidente la volontà di stimolare le forme di interscambio tra i dipendenti ed i dirigenti pubblici da una parte e le attività del settore privato dall’altro.

La prima modifica è apportata all’articolo 23 bis del d.lgs. n. 165/2001. Non più solamente i dirigenti, ma adesso anche i dipendenti pubblici hanno la possibilità di collocarsi in aspettativa non retribuita in caso di assunzione da parte di un privato. Viene ribadito che siamo in presenza di un diritto al collocamento in aspettativa e che lo stesso può essere negato solamente in presenza di un “motivato diniego dell’amministrazione di appartenenza in ordine alle proprie preminenti esigenze organizzative”. Occorre quindi una adeguata e convincente motivazione. Siamo in presenza di una aspettativa senza assegni e che dà diritto al “mantenimento della qualifica posseduta”. La disposizione continua a prevedere che la durata massima di tale periodo sia di 5 anni nel corso della vita lavorativa, ma introduce anche la possibilità di proroga per una volta sola e per un periodo massimo di altri 5 anni. Occorre aggiungere che rimane ferma la possibilità per le PA di assegnare temporaneamente dei propri dipendenti, con il loro consenso, sia presso altri soggetti pubblici che presso soggetti privati: tale possibilità è utilizzabile esclusivamente “per singoli progetti di interesse specifico dell’amministrazione”.

L’altra disposizione è quella che consente ai dipendenti pubblici di essere collocati in aspettativa “per avviare attività professionali e imprenditoriali”: la durata massima continua ad essere fissata in 1 anno, ma essa diventa prorogabile per un altro anno. Siamo in presenza di una possibilità che “è concessa dall’amministrazione, tenuto conto delle esigenze organizzative, previo esame della documentazione prodotta dall’interessato”. Come si vede anche in questo caso, sia pure con una forza ridotta, il diniego deve essere adeguatamente motivato.

 

I COMPONENTI LE COMMISSIONI DI CONCORSO

L’essere per un dipendente pubblico componente una commissione di concorso, anche presso una PA diversa dalla propria, va considerato “ad ogni effetto di legge conferito in ragione dell’ufficio ricoperto dal dipendente pubblico o comunque conferito dall’amministrazione presso cui presta servizio o su designazione della stessa”. Rimane comunque ferma “la necessità dell’autorizzazione” da parte della propria amministrazione. Siamo quindi in presenza di un incarico conferito, come si suol dire, “ratione officii”. Il che determina almeno le seguenti 2 conseguenze: il dipendente non può essere remunerato con il compenso previsto per i componenti queste commissioni e questo impegno può essere svolto durante il normale orario di lavoro, quindi senza la necessità che esso sia esercitato collocandosi in ferie o comunque in ore diverse da quelle di lavoro. E, di conseguenza, potrebbe essere remunerato con la erogazione del compenso per lo straordinario.
Assai importanti sono anche altre due previsioni dettate dalla stessa disposizione:

  1. Ai dirigenti, per la partecipazione alle commissioni di concorso, non si applica il vincolo della onnicomprensività del loro trattamento economico accessorio, per cui essi possono essere remunerati per lo svolgimento di queste attività, a differenza del personale dipendente;
  2. I dipendenti e dirigenti collocati in quiescenza da non più di 4 anni dalla data di pubblicazione del bando, fatte le eccezioni in cui essi siano incorsi in sanzioni disciplinari o di decadenza o cessazione per ragioni di salute, possono essere nominati quali componenti o presidenti delle commissioni di concorso delle PA. Queste previsioni vanno in deroga ai divieti di conferire incarichi dirigenziali, direttivi e/o di consulenza ai pensionati. Con il che si amplia e meglio definisce la platea dei possibili componenti le commissioni di concorso.